杨 安/中国政法大学城市发展与治理研究院、政治与公共管理学院特聘教授、博士生导师，

北京国廷工业和信息化研究院院长

　　"牢固树立安全发展理念和"全周期管理"意识，把好公共安全风险源头关、监测关、管控关，提高风险预测预警预防能力和水平，探索城市治理现代化新路子"这是以习近平总书记为核心的党中央针对当前如何把握好国内外安全形势发展新特点、新趋势、新挑战，提出来的战略思想。这一论述为中国城市公共安全治理现代化提出了全新的课题。我们要站在国内国际两个大局的背景下统筹发展和安全、网上和网下两个战场、当前和长远，谋划"十四五"时期发展，以人民为中心，生命至上、安全第一的发展思想，补齐城市公共安全治理领域短板，构建新发展阶段城市公共安全治理现代化新格局，加强城市公共安全管理，风险源头防范，把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域，坚决遏制重特大公共安全事故，努力实现高质量、高效率、开放持续的安全发展环境，不断满足人民对更加美好生活、更高水平平安中国建设的新期盼。本文将通过对我国现行城市公共安全治理机制和治理模式的特征与问题分析，提出创新的思维，为加快推进城市公共安全治理现代化模式以及治理体系的全面优化提供全新的方案与思路。

　　一、推进城市公共安全治理现代化刻不容缓

　　当前，随着改革开放的不断深入和现代化进程的快速发展，国际国内形势发生深刻变化，我国正处在社会转型的关键时期和矛盾多发期，社会治安和公共安全形势日趋严峻复杂，城市公共安全治理工作面临着许多新的困难和挑战，因此推进城市公共安全治理现代化刻不容缓。

　　城市公共安全治理要以"全周期管理"思维探索对超大城市现代化公共安全治理新路子，发挥大数据技术作用在重点领域安全风险精准排查，以及提高城市社区公共安全风险预测预警预防能力和水平，坚决遏制重特大事故发生。在道路交通、危险化学品、煤矿与非煤矿山、铁路、民航、冶金、民爆、特种设备、水利、能源等领域全面开展大数据全周期管理治理，对重特大安全事故由末端治理转向源头预防；在大数据技术的指引下对城市社区率先针对重点区域、重点部位、重点时段人员聚集、重点环节等可能引发的安全问题，建立数据可视化预警系统。率先实现所有小区引入数据模型、压力测试等大数据技术，通过完善多元参与社区治理体系，发挥网格化、智能化、专业化、知识化、社会化的综合优势，实现公共安全隐患点排查的科学化。加快推进城乡社区公共安全治理现代化，探索"人力+现代科技、大数据+全周期管理"城市公共安全治理风险监测预警体系，引导居民参与社区公共安全治理的实施和监督，激活社会各领域"神经末梢"，提升城市的应急能力和治理效能，更好地补齐城市治理体系的短板和弱项。

　　二、我国城市公共安全治理存在的主要问题

　　1.城市公共安全治理理念和思想意识缺乏政治站位。

　　当前，在城市公共安全治理的范围内，绝大部分安全问题仍存在源头失控、管理混乱、检查走形式等问题。各级党政干部防范化解重大安全风险的政治责任、统筹发展和安全、做好应对各种"黑天鹅""灰犀牛"事件的预案，突发事件极端条件细化落实，应急准备工作等缺乏安全发展理念和"全周期管理"意识。

　　2．城市公共安全治理效能低，基层治理体系存在不足。

　　我国的城市治理，特别是公共安全治理仍依靠政府主导的自上而下的层级式公共安全管理模式，基层治理风险源头末端防范作为城市运行态势的重要载体，被置于被动位置，造成了城市治理动力、行政效率低下、运行成本巨大。

　　虽然我国城市治理体系和公共安全管理模式不断改进，城乡基层安全治理体系逐步建立，但各种公共安全事件反映出末端层级的功能和作用被弱化，基层的责任和权力十分有限。以政府意志为主导的基层安全治理模式中存在明显不足，比如涉及个体单元的具体公共安全信息数据模糊，难以掌握全部的安全问题，隐患排查治理"有重有漏"；风险防范与安全控制形式化，末端层级缺乏必要的应急救援技术等等。

　　3.城市公共安全治理的职能离散与供给侧结构性矛盾。

　　当前，城市要素分属不同部门承担不同领域的治理工作，使得城市的安全运行与发展依靠分散的职能来配合保障，从而形成了城市治理的职能离散现象。职能离散造成城市治理体系横向上呈现"分部门、分领域"的分布式组织结构，导致了城市公共安全治理模式具有分布式与层级式的结构性特征，即呈现出复杂的分层离散格局。在这种离散格局下，我国城市治理涉及公共安全治理的职能部门间错综复杂的行政手续，以及相互间的沟通协调成本，使得公共安全治理呈现长周期、低效率等问题。导致城市公共安全治理的供给侧结构性矛盾也十分突出，我国正面临着城市公共安全需求迅速增长与公共安全服务供给不足之间的矛盾。公共安全服务的供给结构落后，城市公共安全治理工作普遍依靠政府行政手段，缺少成熟的市场化参与机制。

　　4.城市公共安全治理体系在大数据时代需要加速升级。

　　随着大数据时代的到来与城市化进程的快速发展，我国城市公共安全严峻复杂形势也日益凸显。然而我国现有的城市公共安全应急管理手段和方式很大程度上呈现出与大数据时代的不适应，对我国城市公共安全应急管理提出了新挑战。城市的公共安全治理、城市的发展站在了一个前所未有的转折点上：一方面，传统城市化的累积和蔓延给资源、环境带来的重负已经不可持续；另一方面，随着大数据、科技互联网、城市及商业活动的智能化、智慧化发展，服务共享正在取代资源占据，科技赋能正在取代开发建设，存量将取代增量成为未来城市发展的必然趋动因素。为有效应对新挑战，需要从打造新一代数据政府、建设基础性数据规范、研发前沿性数据技术、搭建开放式数据平台和培养复合型数据人才等方面着手。

　　5.城市"雪亮工程"建设应用与公共设施监控手段向社会治理层面的拓展和升级亟待提升。

　　近年来国家和地方投入巨资的"雪亮工程"建设取得了突破性进展和巨大成就，但"雪亮工程"海量视频大数据应用向社会治理层面的拓展和升级仍面临一些问题与挑战，比如在数据标准、数据共享方面；在分级有效整合各类视频图像资源、对接各级综治中心、网格化服务管理中心、应急管理指挥中心、市域社会治理服务中心、"城市大脑"与城乡公共安全监管和综合治理一体化的基础上；在视频监控大数据、云计算、人工智能技术的风险预警模式的领先应用等等方面还存在关键技术攻关难题。此外，在公共设施监控视频数据采集、数据处理、数据表达、数据分析、一体化服务突发事件应急处置机制、应急处置预案、应急实战综合演练，提高快速反映和应急处置能力等方面，缺乏强有力的技术支持和算法支持；将"雪亮工程"视频数据接入到群众家中或手机软件上与城市公共安全治理信息化系统平台深度融合的探索，面临数据隐私保护制度、技术标准、运营指挥模式等重大问题。

　　三、加快推进城市公共安全治理现代化的新思路新优势新路径

　　为推进社会治理现代化，城市公共安全治理体系需要由政府主导的线性治理模式向灵活交叉的网络治理、数字化治理、精细化治理模式转变。由政府主导自上而下的城市治理体系已经成为了我国城市公共安全水平发展的瓶颈，公共安全治理的供给侧结构性改革迫在眉睫。解决当代城市治理中出现的问题，必须改革现行的城市治理模式，需要走新的现代化城市公共安全治理新路子。

　　1.探索大数据全周期管理城市公共安全现代化治理新路子。

　　实施"全周期管理"，数据是基础，能力是关键，效能是根本。"全周期管理"涉及不同主体、不同层次、不同领域等多个维度，迫切需要发挥新一代信息技术的支撑作用，实现数据聚合、关联、激活，构建智慧治理体系。探索大数据技术在城市基础设施与动态变化的城市环境的交互作用和关系的运用，对传统的城市公共安全治理带来了新的机遇。如何构建从"事件中心论"向"风险中心论"、从"侧重应急管理"向"侧重风险治理"、从"反馈响应为主"向"前馈干预为主"、从"政府主导"向"多元主体参与"、从"经验驱动"向"数据驱动"的城市公共安全风险治理新模式，成为把"全生命周期管理"理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节重要论断的实现路径，以及加快推进大数据时代的城市公共安全治理现代化。

　　2.牢固树立大数据时代的"全周期管理"理念。

　　大数据时代的城市公共安全治理需要结合城市有序运行的各个环节并纳入流程，从源头到末梢构建城市治理的完整数据生态体系链条，推动中国城市大数据生命周期各阶段的特点，采取不同的管理和控制手段，加速完善协同高效的现代化治理模式。这要求治理者必须从全局性出发，意味着建立更完备的城市公共安全保障理念、安全生产发展理念转换机制的风险预警预测预防大数据"全周期管理"意识，强调从城市治理的短板和弱项入手，从"源头"上查找问题，随时做好应对危机的准备，风险来临时能够及早发现、有效控制，打造"平时好用、战时管用"的治理系统。超大城市复杂结构中的全要素和协作运行的全过程数据范围批量整合、实时数据关联汇总、主数据分析与管理应用等方面的实践；特别是激活社区这一"神经末梢"的数据要素，建构多主体参与的基层治理大数据生态体系。实现"全周期管理"意味着推动更快速的智能城市社会建设，城市系统性治理体系和数字技术相配合，可以精准高效地应对各种复杂的危机。

　　3.推动建立城市公共安全"全周期管理"体系。

　　首先是要强化公共安全管理全周期统筹和全过程整合，确保公共安全管理体系各个环节均能运转高效、系统有序、协同配合，织牢公共安全保障网络，不断推进城市公共安全治理体系和治理能力现代化。其次要完善行业安全稳定风险评估、化解和管控制度，确保管行业、管业务、管生产同步管安全稳定。还要强化对城市发展项目建设的重大决策在事前、事中、事后的显性风险，对潜在风险以及可能诱发风险的进行综合研判。应用现代信息技术、大数据技术建立起公共安全风险查控机制，推动"人力＋现代科技"的风险预警模式。再次就是要健全社会心理服务体系和疏导机制，危机干预机制，消除社会戾气，塑造健康积极的社会心态，防止极端案件事件。推动城乡公共安全监管执法和综合治理一体化，进一步完善矛盾纠纷。提高公共安全应急处理能力，建设省、市、县、乡级应急综合指挥平台，构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体系，完善突发事件应急处置机制，构建实战化、扁平化、合成化应急处置模式。最后要加强城市公共安全管理，把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域。高度重视和科学防控公共卫生风险，完善重大疫情防控体制机制，严格落实常态化疫情防控措施，不断完善疫情防控应急预案和各项配套工作方案。推进公共安全基础设施建设，完善各级应急避难场所的基础设施。

　　4.构建城市公共安全治理多模态大数据感知。

　　大数据分析决策的方式为面向城市治理现代化带来巨大机遇，通过推进大数据技术与城市公共安全体系建设的深度融合，通过物联网架构下的感知体系让城市的每一个元素都协调一致，相互关联。感知体系可以对城市的公共设施安全进行全方位的实时监控，开展城市公共安全的应用示范，形成相对完善的公共安全监测预警与治理模式。从城市公共设施安全监控平台下多模态物理量感知体系的数据智能，到构建城市公共安全"物理层+网络层+应用层"的全新架构，搭建城市公共设施安全管控平台，从顶层设计到终端进行系统布局，为市政建设、运营、管理提供系统性的解决方案。不断将城市风险关口前移，构建城市风险评估、安全生产管理、安全社区建设等事前风险预防体系，通过多视角、多维度方式融合多源异构数据，实现对城市参与者的全面多维感知。

　　5.加快建设"城市大脑"促进广泛的数据共享。

　　面对新型智慧城市各行各业系统众多的数字化智能化系统，我们每个城市迫切需要一个像城市大脑的"统一控制中心和指挥决策中心"。城市大脑作为城市的中枢神经系统，将发挥城市治理公共安全风险监测预警体系重要作用，不仅是整个城市数字孪生系统，而且是高效的人机交互系统，不仅是面向社会治理政府的"城市大脑"决策指挥中心，也是面向企业、公众的公共服务系统。政府部门要允许市民能够选择通过连接"智慧城市大脑"开放数据系统平台，从其计算机或移动设备端、智能手机共享数据。为了提高城市运行的透明度并要落实公共服务、公共安全问题的问责制，社区网格、街道办事处、物业公司应当选择与民众共享其收集的数据。借助拥有的包括社会治理各项任务落实的各个大数据集的政府开放数据平台（互联网+政务服务）建设，使人们能获取社区、居住小区的相关数据。并要使得个人、企业或社会组织、非营利组织能将这些数据用于城市治理研究。

　　四、展望未来

　　当前，我国城发展已经进入新阶段，新基建、网络城市、数字城市、智能城市、特大城市高速发展建设，各种不稳定性、不确定性因素上升、境外风险向境内传导趋势明显增加，城市社区治理面临的形势和环境更为复杂，城市社会矛盾、公共安全风险增多，给我国的城市治理、市域治理带来前所未有的新挑战。合理利用现代信息技术与大数据技术，以科技支撑来服务现代化城市治理成为必然选择。在未来更高水平平安中国、美丽中国、美丽城市发展建设进程中，数字化的全周期管理是城市公共安全治理现代化的必由之路，也必将为探索具有中国特色、时代特征的市域社会治理现代化新模式作出更大的贡献。