近期，社会公共安全危机频发，深深刺痛国人。7月28日，新疆莎车县发生严重暴力恐怖案件；7月31日夜，台湾高雄发生气爆事件；8月2日，江苏昆山中荣金属制品有限公司发生爆炸；8月3日，云南昭通鲁甸县发生6.5级地震。上述突发事件虽然性质不同，但都对人民生命财产造成巨大损失，给公共安全秩序带来巨大冲击。面对日益增多的社会风险和安全危机，如何从行政应急性管理转向风险法治化治理，将公共安全危机管理纳入法治化轨道，成为国家治理现代化的一项重大课题。西安政治学院副教授傅达林结合目前社会公共安全接受媒体采访，讲解了公共安全危机多发情况下如何加强法制化治理。

　　风险社会呼唤未雨绸缪

　　公共安全危机具有发生的突然性、后果的不确定性、威胁的严重性和处置的紧迫性等特点，对法律秩序和政府管理提出了更特殊的要求德国社会学家乌尔里希·贝克最早提出的“风险社会”概念，对正处在深度转型时期的中国而言，早已演变为社会现实。从地震、雪灾、台风、疫情，到矿难、污染、暴恐，再到屡禁不止的食品安全问题，这些年不断发生在我们身边的突发事件，提示我们已经进入公共安全危机多发时代。

　　从时间上判断，2003年的“非典”疫情，可谓正式迈入“风险社会”的分水岭。据2005年首届城市应急联动系统建设高层论坛的数据显示，每年因自然灾害、事故灾害和社会安全事件等突发公共事件造成的人员伤亡数以万计，经济损失高达6500亿元，占我国GDP的6%。

　　以矿难事故为例。2004年陕西陈家山矿难造成166人遇难，2005年辽宁孙家湾矿难214人遇难，2007年山东华源矿难181人遇难，2008年山西襄汾尾矿库溃坝事故277人遇难……鲜活的生命陨落，让旁观者一次次从悲愤中醒来又回到哀伤中去。

　　与这种看得见的伤亡相比，生活中还有更多看不见的风险。所谓“民以食为天”，然而这些年频发的食品安全事故，让我们从伤害健康的饮食中，认识了苏丹红、地沟油、瘦肉精、三聚氰胺、反式脂肪酸、塑化剂等化学“毒物”。而诸如2005年松花江污染事件、2010年大连新港陆地输油管线爆炸事件、2012年广西龙江河镉污染事件等，更折射出我们生活的环境存在诸多隐患和危机。因为环境污染而引发的次生危机，如厦门PX事件、什邡事件、启东事件等，又伤害着政府和百姓的关系。

　　古人讲：存而不忘亡，安而不忘危，治而不忘乱。公共安全危机具有发生的突然性、后果的不确定性、威胁的严重性和处置的紧迫性等特点，对法律秩序和政府管理提出了更特殊的要求，在权力行使的优先性、紧急处置的行政性、私权救济的有限性等方面，都与常态法治大不相同，需要未雨绸缪，提前做好制度准备。公共安全危机管理需要动用大量社会资源，涉及社会组织和民众的生产、生活秩序和合法权利，行政紧急权力是否合法运用，公共应急中的公权与私权如何平衡，都需要纳入规范化轨道以防止顾此失彼。因此，进入风险社会，公共危机管理法治化乃是必由之路。

　　应急路上法制在增长

　　从这些年的应急法制实施状况看，现有法规制度和预案也存在一些问题。在立法内容上，还缺乏相应的程序性规范向灾难学习，从危机中寻找出路，这是中国人公共治理的一条经验。2003年非典疫情暴发后，中国公共应急法制建设快速提上日程，并在一次次危机应对中不断提升政府应急管理机制的法治化水平。

　　现代国家，早已放弃紧急状态无法治的偏见，为随时应对突发危机对国家生活与社会秩序造成的巨大冲击，围绕行政紧急权力和社会动员构建紧急状态法治，以有效控制和消除危机，恢复正常的法律秩序。这种紧急状态法治，是以行政应急法律制度为基础的。抗击非典直接催生了《突发公共卫生事件应急条例》的出台，《戒严法》《防洪法》《防震减灾法》《传染病防治法》等，也对一些领域的突发危机处理作了相应规定。只是，这些规范的行业特点突出，缺乏对公共安全危机的普遍性指导。为此，2007年施行的《突发事件应对法》，全面构建了我国公共应急管理的制度框架。各部门、各地方制定有关应急管理的法规和规章多达200多部，比如《破坏性地震应急条例》《地质灾害防治条例》《生产安全事故报告和调查处理条例》《煤矿安全监察条例》等，初步构建起一个行政应急法规体系。

　　在立法提速的同时，政府的应急机制也在不断完善。2005年，国务院原则通过《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专项预案、80件部门预案，大体形成了“横向到边、纵向到底”的覆盖各类突发事件的应急预案体系。以预案的制定为核心，各地行政系统的应急机制也得到快速完善，在风险评估、监测预警、信息发布、应急处置、灾后重建等各个环节，健全相应的指导性机制。

　　从这些年的应急法制实施状况看，现有法规制度和预案也存在一些问题。在立法内容上，还缺乏相应的程序性规范，包括行政应急的正当程序构建、公众参与危机管理的程序安排、行政指导等柔性执法方式的应用等，以及危机管理的权力监督与权利救济，都有待进一步细化为强制性的制度规范。在立法技术上，应急立法的系统性、周严性还不强，规范之间缺乏协调性，易出现部门冲突和应急断档，应急管理的轻重缓急处置原则在地方立法中并没有得到充分体现。在执法上，虽然各地都出台了落实法律法规的应急预案，但由于预案本身并不具有法的强制力，对政府部门的约束力不够，执行时难免打折扣。以危机处理的信息公开为例，虽然2003年非典过后，信息公开与透明已成为共识，但在随后的地方性突发危机事件中，依然有地方政府部门封锁信息。

　　危机管理迈向法治化

　　完全贯彻立法要求的应急预案得到严格执行，危机管理法治化便有了最接地气的执行保障对待风险和危机的正确态度，不是被动地回避与躲闪，而是主动接纳它、适应它、控制它。实践中，仍有一些政府部门认为，危机管理就是单纯地应对突发事件，这种被动应急的狭隘思维，使得危机管理多局限于以行政手段“灭火”了事，而缺乏从风险管理的角度做到未雨绸缪。国家治理现代化的重要标志就是法治化，它需要在应对风险上从行政化管理转向法治化治理，将公共安全危机管理纳入法治化轨道。

　　一是注重系统优化，加强紧急法治与常态法治的有效衔接。危机管理是一个从常态法治转为紧急法治、再恢复到常态法治的过程，其法治化程度不能局限于行政应急这个环节，而需拓展到与常态法治的衔接。事实证明，很多危机都缘于常态法治的疲软。例如昆山爆炸因粉尘引发，而国家早就制定了《粉尘防爆安全规程》，近三年国务院每年都发出通知开展专项治理和督查，但中荣仍成为监管“盲区”，三级安监形同虚设。查阅以往的矿难事故，也多是平时执法监管不力、检查不到位造成的。可见，危机管理法治化须从夯实常态法治开始，立足于危机的潜伏、爆发、控制、化解、修复、常态化等全程进行谋划。例如从汶川地震、玉树地震到鲁甸地震，重灾区无一例外处于农村，最大伤亡源自建筑倒塌。这意味着灾后重建如果缺乏严格的法治化监管，“豆腐渣”工程很可能再现，为下一次灾难的重演埋下伏笔。

　　二是着眼多元治理，完善公共安全危机管理行业法治系统。公共安全危机涉及自然灾害、生产事故、公共卫生事件、社会安全事件等，不同领域需要不同的专业机构和应对系统，进而形成不同的公共安全法治系统。《突发事件应对法》为危机管理提供了一般性的原则规范，针对不同的危机形态，还需要根据各自特点分而治之，整合不同部门的力量资源，实现公共安全危机的多元化治理。尤其是在地震等综合性灾难中，涉及复杂的行政力量配备，包括社会力量的参与，以及军地之间的协调，只有通过法治化手段整合资源，将不同部门的职责明晰化，形成统一、高效、权威的联合协作体制机制，才能保障危机管理有条不紊。

　　三是立足微观环节，强化危机管理的法治执行力。危机管理法治是一个宏大的系统工程，涉及到组织体制、权力责任、信息公开、应急措施、救助补偿、社会参与等诸多要素和环节，法治的执行力就体现在这些具体环节中。由于法律法规的可操作性不强，可进一步加强应急预案的建设，将危机管理立法的各个环节要求融入其中，使之具备更高的实用性和更严的约束力。例如问责法治化，就需要将不同法律法规的原则性规定，体现到具体的预案执行中。台湾连环气爆发生后，“法务部”立即指派超过100名检察官参与调查。再比如社会救助法治化，也应在预案中提前设计。汶川地震中就发生过志愿者拥堵救灾道路现象，此次鲁甸地震依然发生此类现象，说明在救灾机制中，仍缺乏对社会救助的法治化引导与规范。在一定程度上，完全贯彻立法要求的应急预案得到严格执行，危机管理法治化便有了最接地气的执行保障。