一、大型活动安全风险评估概述

　　我国《大型群众性活动安全管理条例》规定，面向社会公众举办的每场次预计参加人数在1000人以上的体育比赛活动，演唱会、音乐会等文艺演出活动，展览、展销等活动，游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会等活动，人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动即为大型群众性活动(以下简称“大型活动”)。在大型活动安全管理管理链条中，安全风险评估是核心环节。

　　大型活动安保风险评估是在活动举办前全面收集、调查可能导致大型活动治安灾害事故和安全事件危害因素的基础上，运用有关数学模型、安全系统工程原理和风险数据库，预先识别大型活动潜在的各类威胁、弱点，评估风险种类等级、可能造成的影响，对危机、灾害后果进行预警，为规避与调整风险、管理决策提供科学依据，制定应对的安全策略和解决方案的活动。大型活动安全风险评估的过程包括风险识别(确定风险来源)、风险评价(衡量危险性及危险程度)和风险控制(制定防控措施)三个组成部分。

　　二、大型活动安全风险评估的必要性

　　（一）大型活动的特点

　　随着我国经济文化的发展和综合国力的增强，大型活动举办得越来越多，近年来上海市先后承办过举世瞩目的“2008年北京第29届世界夏季奥运会”上海赛区比赛和“2010年上海世界博览会”、“第14届国际泳联世界锦标赛”、迎新年倒计时、国际电影节、国际车展、马拉松赛、自行车赛、嘉年华等重要大型活动。大型群众性活动具有场所公开、人群密集、财物集中、规模宏大、持续时间长、节点特殊、临时搭建设施多且随意性强、媒体关注、情况复杂等特点，活动中容易发生骚乱、踩踏等各种治安事件(灾害事故)并危及人民生命和财产安全。目前大型活动又呈现出新的特征：一是活动内容由相对单一向多项复杂转变。大型活动形式不断翻新出奇、多类叠加，多项综合性活动增多。二是高端会展经济快速发展，吃住行游交织。安保工作已涉及到与会要人、餐饮住宿、参观旅游、购物等各个环节，安保工作进一步延伸。三是各类活动有向郊区县辐射的趋势。这些均增加了现场安全工作的变数。加之全球恐怖活动猖獗，大型活动也可能成为恐怖袭击的目标，从而影响政治和社会稳定。因此，大型活动安保特别是风险评估愈发受到人们的重视。

　　（二）大型活动安全风险评估的科学性

　　《孙子兵法·用间篇》写道：“明君贤将，所以动而胜人，成功出于众者，先知也。先知者，知敌之情者也。”要做到万无一失，必须采用有效的安全评估技术，通过分析影响危险发生和发展过程中的各种因素，充分利用历史数据，预测治安事件(灾害事故)的发生概率和灾害后果，合理地量化大型活动风险。安全风险评估作为一套科学的方法论，能够克服传统安全保卫工作中的经验主义等缺陷，预先评估出事故发生的可能性和严重程度，为主(承)办方策划、制定活动组织方案和编制各种突发事件应急预案提供科学依据，为安保服务单位提供安保方案和编制各种突发事件应急预案提供依据，以最有效的安全成本投入，获得活动的安全运营和效益，最大限度地减少损失，提高危机管理和抗风险能力。

　　风险评估将有助于对安保力量和资源进行有效地调配，同时也为公安机关实施大型活动安全监管、审批活动行政许可提供参考，防止粗放型滥用警力，避免警力资源浪费。

　　三、当前大型活动安全风险评估的现状和问题

　　大型活动安全风险评估在国外(特别是发达国家)是一项非常成熟的安保业务项目，对于官方大型活动多由警方开展，而民间大型活动一般是由专业的保安公司运作的，风险评估早己作为高端服务项目列入了国外保安公司的经营范围。我国在大型活动中引入风险评估时间还很短，虽己有些理论研究和实践，尚处于起步阶段，主要还是由公安机关针对少数有影响的官方大型活动(例如奥运会、世博会等)开展定性类的风险评估，而民办的大型活动则很少。

　　目前，大型活动安全风险评估在实践中还存在一些问题，亟待加以规范和完善。

　　一是立法滞后。对于民间大型活动，《大型群众性活动安全管理条例》第3条规定，大型群众性活动坚持承办者负责、政府监管的原则；第4条规定县级以上人民政府公安机关负责大型群众性活动的安全管理工作，但并没有明确大型活动安全风险评估的主体，也没有规定是必需条件。多年来，公安机关对大型活动采取的主要是经验式管理，各级公安机关在管理力度、安全要求等方而都存在差异和随意性，使主办单位无所适从。上海目前尚未制定大型活动安全管理方面的地方性法规。

　　二是缺乏行业标准。无论是公安机关的民警，还是民间的从业公司和人员，风险评估的水平良荞不齐，缺乏统一的行业标准、操作规程和资质认定，各行其道。一些地方公安机关的民警对风险评估的理论、技术不熟悉，认识较肤浅甚至存在误区，认为风险评估就是安全形势分析、“不管用”；在实际操作过程中照搬模版、敷衍应付“走过场”，评估方法单一，使该项工作流于形式，失去了科学性和真正意义。国内缺少大型活动安全风险评估的专业人才，尚未制定大型活动保安服务企业(尤其是安检业务)准入标准和保安员资质要求。

　　三是缺少风险管理理念和定量分析。大型活动主(承)办方大多缺少风险评估的理念，即使有此意识的，在自身无能为力的情况下，对第三方的评估水平和责任能力还存在疑惑。个别地方公安机关对大型活动风险不会定量分析评估，而主观评估容易定性不准，甚至人为高估风险，从而导致警力密集型地低效内耗，过多地参与企事业单位内部治安保卫活动，造成大量警力浪费。由于缺乏地方性立法和行业标准，保安公司也罕有机会承接该业务，国内目前真止能从事这项高端业务的企业极少。

　　尽管如此，我国一些省市地方政府在其大型活动安全管理地方法规中专门对风险评估做出相关规定，进行了卓有成效的探索。例如，2010年12月1日北京市制订实施的《北京市大型群众性活动安全管理条例》中明确规定：大型活动主办者申请大型活动安全许可时，应当向公安机关提交安全风险预测或者评估报告。大型群众性活动安全风险评估是公安机关进行活动审批许可的必要条件。《北京市大型群众性活动安全风险评估工作规范》和《大型群众性活动安全分级管理工作规范》对大型活动风险评估工作做了进一步规定。北京市公安局治安总队定期通过招标确定从事大型活动风险评估的机构。北京地方法规的出台明确了各方的责任义务，为开展该项业务提供了法律保障。北京市公安局在这一领域已走在全国前列。今后民间大型活动风险评估发展的方向是专业的保安公司接受主办方委托开展风险评估工作，其同时也承担部分安全责任；公安机关则负责审查风险评估报告和安保方案。

　　四、大型活动安全风险评估的操作流程

　　（一）风险识别

　　风险识别是风险评估的前提和基础，及时、全面、准确地获取信息，识别大型活动中的事故类型、影响因素、事故发生机制等，做到知己知彼、耳聪目明，才能正确地决策并采取针对性的安全措施。首先要详细了解举办活动的人、地、物、事及其他因素等具体情况，分别对主办单位、场所情况进行询问和活动现场和相关环境进行实地踏勘，充分考虑以前运行的经验及事故的案例，为风险评估提供条件。

　　风险识别的主要途径有：审阅文献材料、深度访谈、现场勘查、情报信息、舆情动态、基础信息数据库。

　　风险识别的内容主要包括参与人员、活动环境、设备设施、特殊工作等的情况。

　　在风险识别的基础上，根据活动的危险有害因素类别及事故范围划分评价单元，使评价单位相对独立、具有明显的特征界限，便于使用不同的风险分析方法开展评估。

　　（二）风险评价

　　风险评价是根据大型活动的特点对危险、有害因素导致事故发生的可能性和严重程度，选择科学、合理、适用的风险评估方法，评价分级。按照不同标准，风险评价的方法可为定性分析方法、定量分析方法、半定量分析方法；或者事故致因风险评价方法、能够提供风险度分级的评价方法和提供事故后果的评价方法。

　　定性评估方法主要是根据经验和主观判断能力对大型活动特点、活动组织管理、活动场所情况、活动参与者状态等方而进行定性的分析，评估结果是一些定性的指标，如是否达到某项安全指标、事故类别和导致事故发生的因素等。定性方法的特点是容易理解、便于掌握，评价过程简单。但定性安全评价方法往往依靠经验，带有一定局限性，评估结果有时因参加评估人员的经验和经历等有相当的差异。定性评价的方法主要有“强弱机危(SWOT)”法、头脑风暴法、德尔菲法、主观概率法等。

　　定量评估方法是运用基于大量的实验结果和广泛的事故资料统计分析获得的指标或规律(数学模型)，对大型活动的人员容量、安全综合管理状况、活动场所设备设施状况等方面进行定量的计算，评估结果是些定量的指标，如事故发生的概率、事故的伤害(或破坏)范围、定量的危险性、事故致因因素的事故关联度或重要度等。因此，定量评价的方法更具科学性。定量评估方法主要有事件树分析(ETA)法、故障树分析(FTA)法、多级模糊综合评价方法、漏洞威胁评估法、危险概率评价法等。

　　安全风险评估方法有很多种，每种评估方法都有其适用范围和应用条件。选择什么样的评估分析方法应依据评估目的、评估对象的特点、占有资料情况、评估费用以及评估方法的应用范围等条件来决定；有时还需要综和运用几种评估分析方法，相互验证评估的结果，以提高预测的质量。

　　评估测算结束后，要进行风险分级的确定。风险分级的基本思想是基于风险理论的数学关系：风险程度=危险概率X危险严重度。如果能够定量计算出风险程度，则可根据风险程度水平来进行风险分级。目前最广泛采用的具有代表性的种方法是美国军用标准(MIL-STD-882)中提供的定性分级方法。该分级分别规定了危险严重性等级以及危险概率的定性等级，通过不同的等级组合进行风险水平分级。

　　（三）风险控制

　　明确风险等级和所在之后，根据风险评估结果，公安机关、大型活动主办方、场地提供方都需要科学调配安保资源，制订有针对性的安全保卫工作实施方案和应急预案来控制风险。风险控制内容的主要包括：

　　一是风险消除和回避。即拒绝承担风险。例如，活动主办方明确责任，与承办方、参展商和观众签订相应的免责条款，对其自身携带的财产损失小负责赔偿。对于公安机关负责审批的大型活动，如果活动的风险过高，又不能采取相应的措施进行控制，公安机关应当对活动不予安全许可。

　　二是风险降低。不能消除的风险就要想办法将其造成的影响降到最低，采取降低风险、减少损失的保护措施。例如，通过与安全生产监督部门合作，对活动临时搭建的设施进行安全检查，以免造成人身伤害。

　　三是风险分散。即把风险通过不同领域进行分散，降低其所造成的影响。例如，对于有重要人物参加的大型活动，考虑安排多种行车路线，从而使风险威胁相应减少；对于商业圈大型活动，可以活动舞台为中心向外扩展，划分为3个控制圈：管制真空圈、交通控制圈、疏导分流圈，逐层分割防控。

　　四是风险转移。转移风险可通过合同实现的。例如，大型活动的主(承)办方对活动本身的风险因素所引起的公众责任、人身以外伤害、财产损失风险采取投保的方式转移，由保险公司来实际承担相关风险。西方很多国家都要求大型活动主办方必须投保公共责任保险，并将保单作为大型活动安全许可的必备材料。

　　开展科学合理的安全风险评估是践行大型群众性活动“谁主办、谁负责”安全管理原则的重要体现，在实践中可以有效解决活动所涉及各方任务不清、职责不明的问题；应根据不同活动类型，紧密结合具体活动时空、社会环境要求等实际情况，尽可能系统运用现代化多样化的综合分析方法，统筹考虑活动参与各方的工作流程、多方面影响，精确识别各种类型的风险，制定相应的风险管控措施。当前亟须借鉴国内外相关研究成果，加快相关立法，完善专业化行业标准体系，从而推动该项重要保安服务业务工作的规范化发展。

　　作者：朱得旭，男，上海市公安局民警；毕业于华东政法学院侦查专业、中国人民公安大学研究生部治安管理专业。