上海外滩踩踏事件发生后，上海一批正在开展或即将举办的大型活动被紧急叫停，其中包括已举办二十年、被列入国家级非物质文化遗产项目的豫园灯会。此外，原定于1月17日在河南郑州举行的林俊杰演唱会也被叫停。甚至连北京华联超市3家门店也发布公告称，为吸取上海踩踏事故教训，取消门店促销活动。

　　痛定思痛，深刻反思，避免悲剧重演是对逝者的告慰、对生者的警示，然而叫停大型群众性活动难免有因噎废食之嫌。专家指出，当前对大型公共安全事件缺乏立法层面的反思，应尽快填补我国相关法律的空白和漏洞，用完善的法律制度筑牢生命防护网。

　　亡羊补牢反思不应留死角

　　上海市卫生计生委13日介绍，截至13日上午11时，上海外滩踩踏事件已有41名伤员经诊治后出院，8人继续在院治疗，其中重伤员两人。而另外36人，却已永远留在了2014年的最后几分钟里。鲜活的生命成为遇难者名单上黑白的名字和数字，不禁令人扼腕叹息。

　　前事不忘，后事之师，血的教训为社会各方面敲响了安全警钟。上海外滩踩踏事件发生以后，社会各方面对此进行了追问和反思。这些追问大都集中在政府应急预案、现场安保措施、公共安全教育、个人应急避险能力等方面。此外，舆论的矛头渐渐延伸到了政府履职不力。

　　值得注意的是，反思与追问的舆论场中对法律的分析鲜有涉及。即使有文章提及法律问题，也是从事后如何追究相关人员刑事、民事责任入手来分析。而对于踩踏事件等大型公共安全事件，我国有哪些法律予以预防和规制，这些法律在哪些方面存在不足、应该如何填补法律空白等议题尚无人问津。亡羊补牢，未为晚矣。反思和追问应该360度无死角，防止大型公共安全事件发生，完善立法、修补法律漏洞方是治本之策。

　　当前我国对大型公共安全事件进行规定的有哪些法律法规?对于这个问题，绝大多数人感到相当陌生。北京君泰律师事务所律师杨帅介绍，针对大型群众性聚集活动的安全管理和对突发事件的处置，我国已经存在基本的法律制度:以突发事件应对法为主，以国务院《大型群众性活动安全管理条例》以及各地政府制定的地方性条例为补充，再加上国务院为专门活动制定的部门规章，如商务部出台的《零售商促销行为管理办法》等，构成了应对此类事件基本的法律框架。

　　在这个法律框架中，突发事件应对法和《大型群众性活动安全管理条例》是最主要的两部法律法规。前者是全国人大常委会制定的法律，后者是国务院制定的行政法规，两部法均是2007年发布的。

　　“这两部法律规范都是赶在2008年北京奥运会之前制定的，明显带有应急因素和为特定事由制定的色彩，内容具有一定局限性，难以广泛适用。”北京汉衡律师事务所合伙人张万臣律师说。

　　自发性群众活动存法律空白

　　盘点2000年以来全国各地发生的14起踩踏事故，有10起发生在相对封闭的空间，如学校和地铁。而密云元宵灯展踩踏事故、重庆家乐福抢购踩踏事故、固原市西吉县北大寺已故宗教人士忌日纪念活动踩踏事故，则属于有组织的大型活动。对比之下，上海外滩踩踏事件比较特殊，发生在开放的公共空间内，而且属于无人组织的群众自发聚集，这样的活动在立法上和实践操作上都处于空白区。

　　首先，上海外滩踩踏事件不能适用突发事件应对法。“该法应对的是突然发生、造成或可能造成严重危害的事件。而节日里自发的群众性聚集活动，一般不属于突发事件，也不必然造成突发性事件，因此难以用该法来规范和管理。”张万臣说。

　　其次，《大型群众性活动安全管理条例》对上海外滩踩踏事件也并不适用。张万臣指出，该条例规范的仅是有明确具体组织者，面向特定对象(被组织的群众)举办的大型群众性活动。而像上海外滩这样的群众性活动，虽然规模可以称得上大型活动，但没有组织者，更没有特定对象，完全是由群众自发聚集，因此不属于该条例规范和管理的范围，无法依据该条例在发生事故前进行安全管理。

　　此外，突发事件应对法从整体内容上看，明显存在重应急、轻预防的倾向。该法将突发事件分为四类，即自然灾害突发事件、事故灾难突发事件、公共卫生突发事件和社会安全类突发事件。张万臣说，事故灾难突发事件是指已经发生的灾难性事故，并且造成严重后果，这显然与预防性工作无关。而对社会安全突发事件的内涵，该法没有具体规定，由此导致无法依据该法对自发性群众聚集活动进行预防性管理。

　　完善法律织密生命防护网

　　国家旅游局副局长杜一力在国家旅游局官方网站刊发署名文章指出，政府不组织，还是会有群众性的活动出现。这种没有组织者的群众活动，政府仍然要承担责任。“因为没有组织活动，所以出了问题，这是最需要深思的问题。”杜一力说。

　　政府之所以因没有举办大型活动而防范松懈，很大程度上是因为法律对自发性群众活动没有明确规范，使得相关部门思想上没有绷紧安全的弦，因此急需填补当前法律空白，织密生命防护网。

　　“建议将现行的突发事件应对法改为突发事件预防和处置法。把对突发事件的应对向前延伸，对可能引起突发事件的活动提前管理，改变以往应对就是救灾的思维。”张万臣说，同时应修改《大型群众性活动安全管理条例》，将没有组织的大型群众性活动纳入其中，并按照引起群众聚集的事由、原因、地点或场所确定安全管理责任主体，进行规范和管理。

　　张万臣还建议，修改治安管理处罚法、刑法等相关法律，完善配套法律规定。对在大型群众性活动场所实施制造突发事件的行为，或者实施容易引发突发事件、容易造成灾难性事故的行为，应当及早进行制裁，而非等到出现严重后果之后再追责，才能有效预防突发事件的发生。

　　“当前针对大型群众性活动立法数量偏少，仅有一部全国性法律，且突发事件应对法只对此作出原则性规定，部分内容不够完善，缺乏配套法律法规进行具体规定。”杨帅说，应该提高法律层级，完善法律制度，对执法主体、权限范围、监管方式、处罚措施等方面进行明确规定，从而为大型公众活动安全管理提供全面法律保障。

　　杨帅指出，现有应对突发公共事件的法律尚不足以应对特别重大、超出地方政府能力范围的、需要动用军队或武警等力量来处理的重大紧急事件。突发事件发生后，往往涉及多个部门和领域，仅靠一部突发事件应对法很难解决所有问题。因此他建议，出台紧急状态法作为对突发事件应对法的补充。同时国务院应制定或完善与突发事件应对法配套的行政法规，完善缺失内容，增强法律法规的可操作性，以便于地方各级政府参照执行和细化落实。

　　此外，杨帅还建议，将保险机制纳入政府突发事件风险防范制度安排和应急管理体制。《北京市大型社会活动安全管理条例》规定，大型社会活动主办者可以投保公众责任险，这是一个很好的选择。但该项规定并不具有强制性，只是一个建议性条款，是否投保最终决定权仍在主办方。应通过立法或修改相关法律将该制度在全国予以推广，同时加强其强制性。