习近平主席在第二届世界互联网大会上明确指出：“以互联网为代表的信息技术日新月异，引领了社会生产新变革，创造了人类生活新空间，拓展了国家治理新领域，极大提高了人类认识水平，认识世界、改造世界的能力得到了极大提高。”回顾我国在公共安全管理方面就大数据应用作出的探索，我们特别应当注意到，技术创新、政策创新、管理创新三者往往是不同步的。在许多情况下，技术创新会走在前面。当技术创新“倒逼”政策创新、管理创新的时候，公权力掌控者的从善如流就格外重要。

以人为本是全方位立体化公共安全网建设的核心

大数据是以容量大、类型多、存取速度快、应用价值高为主要特征的数据集合，具备“4V”特征：即超大规模和不断增长的数据量（Volume)；异构和不同性质多样性（Variety）；巨大的价值（Value)；高速（Velocity)。在公共安全管理中，无论是事前监测与预警还是事中处置与响应，实施网络和大数据安全保障均具有重要意义。在事后分析与评估方面，大数据更可发挥保障安全、提高管理水平的重要作用。据此，有学者建议应学习一些发达国家电子政务建设模式，进行网格化建设，即将目标城市分成网格，在网格基础上细化大数据的调用，设计专门流程，既包括预案设立和响应设立，也包括灾备资源调用等。

现阶段，突发事件正历经从单一向综合的转变，自然灾害、灾难事故、公共卫生事件、社会安全事件之间互相联系、互相诱发、互相转化的情形增多。灾害的突发性、复杂性、多样性、连锁性，以及受灾对象的集中性、后果的严重性和放大性愈加突显。尤其是城市公共安全呈现出自然和人为致灾因素相互联系，传统和非传统安全因素相互作用，旧有社会矛盾和新生社会矛盾相互交织等特点。尽管近几年我国对于公共安全的重视和投入在不断增加，管理水平也在不断提升，但现实情况仍然不容乐观。我国突发事件处置应当向预防、准备，以及减轻灾害后果的方向转变；由单纯的减灾向减灾与可持续发展相结合转变；由政府包揽向政府主导、社会协同、公众参与以及法治保障转变；由以往单一地区、部门实施的工作向加强区域合作、协调联动、国际合作转变。

人是公共安全管理中最主要、最活跃的因素，以人为本理应成为公共安全管理方法论的核心。以人为本的全方位立体化公共安全网的建设，核心要素是人以及人的活动。公共安全管理是为了关注人的需求、保护人的正常活动、保障人的生命财产安全。人的活动包括个体与集群两种方式，从大数据的角度观察，是无数个个体的活动构成了群体聚合的状态。大数据既是互联网技术的应用，更是方法论的创新。互联网已经使得公众参与社会活动从来没有像这样直接和直观。大数据的归集与分析技术也已经使我们在物质空间之上，更加深刻地认识“人”的作用。以工伤预防及安全生产为例，应当大力督促企业增强风险意识，引导企业依法参保，保证工作场所安全，加强伤害事故的事先预防。此外，应当进一步规范劳动关系，关心职工的身心健康，避免挂靠分包使管理者忽视对劳动者安全生产过程的有效监管。

加强以风险治理为核心的应急管理基础能力建设

风险是人类社会发展和科学技术应用所带来的伴随现象，风险是不以人的意志为转移的客观存在。但与此同时，风险又是可以管控的，人不是风险的被动接受者而应当是主动管控者。应当加强以风险治理为核心的应急管理基础能力建设，包括监测预警、现场指挥、应急救援、物资保障、紧急运输、通讯保障、恢复重建等各方面的能力。当前，国际上较为关注以下方面的建设：基于风险和情景构建的预案体系；基层应急和救援能力评估与建设；综合灾害应急救援处置体系建设；恶劣环境的灾情获取与实时传输、现场通信、实时动态决策与指挥；面向社区与公众的灾情预警发布；企业防灾可持续发展计划制定；现场指挥和应急运行体系建设；等等。其中，重大突发事件情景构建体系，是当前世界公共安全应急管理的前沿问题，一些发达国家已构建了12个重大突发事件情景。情景构建是开放系统，具有高度弹性和可持续改进性。我们应瞄准这一国际新前沿，提高应急管理水平。

发挥法治建设与大数据应用的互相促进作用

大数据正在改变着世界。我们应当抓紧研究如何在公共安全管理中有效采集、整合、分析、共享大数据，厘清公权与私权的合理界线，形成公共事务共商、共享、共担、共处的问题解决机制，推进管理部门与民众之间的良性互动，真正形成政府主导、公众参与、多元协同治理的新格局。公共安全管理应当尽可能减少“人治”的因素，培育“办事依法，遇事找法，解决问题用法，化解问题靠法”的法治环境。法律法规总是具有滞后性，在法律法规尚未明文规定的问题出现时，不能因为法律的不健全而推诿。必须按照法治原则，提高领导干部的应急处突的本领，提升干部勇于负责、敢于担当、科学决策、快速处置的能力。在充分肯定大数据在公共安全管理方面应用成绩的同时，应当清醒认识到还存在的“短板”，例如，非结构化数据利用率较低，大数据应用存在数据研判偏差，如何引导和用好网民的热情也需要总结经验。当前，我国尤其应当注意廓清政府数据与政府信息的关系、开放政府数据与公开政府信息的关系、利用政府数据与获知政府信息的关系，进一步推动政府数据的开放与深度开放利用。

（作者：上海政法学院编审，上海市法学会副秘书长）