虽然在智慧城市建设中引入PPP模式,被广泛认为是一种促成政企合力、推动智慧城市发展的有效机制,不但减轻政府资金压力,为加速智慧城市建设进程注入新动力。同时还可以抵御智慧城市推进中所遇风险。但从目前建设过程中,还有许多实践中的不少问题,令政府、企业备感困惑,影响了其在智慧城市建设中的发展。
8月份,财政部在进一步推进PPP规范发展工作座谈会中,指出当前PPP存在支出责任“固化”、支出上限“虚化”、运营内容“淡化”和适用范围“泛化”等四个问题,其中在运营内容“淡化”中,从实际情况看,当前参与PPP项目的多为施工企业,既不愿意承担运营风险,也不具备运营能力,主要通过施工获取利润。同时,一些地方政府也更看重“上项目”的短期目标。两方“一拍即合”,导致部分项目“重建设、轻运营”的倾向仍然严重。
具体来看在智慧城市PPP模式推广过程建设中,部分地方政府还存在一些偏见,没有正确理解PPP模式真正的含义,仅将PPP视为融资手段。PPP的融资作用不容小觑,但其不仅仅是一种融资渠道,更是一种有助于提升公共事业生产效率的长效合作机制。而当前,仍有相当一部分地方政府把PPP视为一种融资工具,大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台,并试图将债务杠杆强加给企业。企业自主权受到一定的影响,势必会降低合作意愿。因此,地方政府应摒弃对公共项目牢牢掌控的传统观念,给予企业一定的自主权,以平等协商为准则,互相监督,强化合作。只有这样,才能让社会资本的效率优势得以发挥。
另外,收益预期不可控是造成政企各方对智慧城市PPP项目参与热情不高的根本原因。
一方面,我国智慧城市发展目前还处于探索阶段,很多项目没有成熟案例可以借鉴,相关标准无从谈起。项目验收标准的缺失,使得项目验收缺少客观评价依据,直接导致了收益时间的不确定。而这势必会削弱社会资本对智慧城市PPP项目的参与意愿。另一方面,在理论上,因不可控因素使收益达不到资金预期时,政府应承担兜底风险。然而,因为收益不明确,政府可能承担的兜底金额有多大并不明确,这无疑也会影响政府引入PPP模式推进智慧城市建设的积极性。
同时还需要指出PPP在我国刚刚起步,相关法规体系不健全,无法有效约束政府失信行为。在智慧城市PPP失败案例中,存在因地方政府单方面违约,而导致社会资本利益受损的情况。比如,有些地方政府签约后又单方面要求重新谈判,以降低承诺价格;政府废止了当初指定的管理办法,致使实施机构拖欠合作公司经费,最终导致项目失败。
此外,国内相关法规尚不完善,无法有效约束政府失信行为,这意味着社会资本方无法通过法律途径有效保护自身利益。在这种情况下,其采用PPP模式参与智慧城市建设的意愿,势必会受到一定程度的影响。
其实在今年7月底,国务院法制办就公布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿),明确由国务院有关部门制定可以采用PPP模式的基础设施和公共服务项目指导目录,并适时调整。征求意见稿还同时规定了违约责任以及退出机制。这意味着PPP范围将采取正面清单制,增加了行业主管部门的发言权。这种规定有利于PPP与行业现行管理体制对接。这也将从法律制度上进一步约束政府部门、企业的各责任与义务,从根本上杜绝智慧城市建设中出现的各种隐忧与问题!
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