在我国，监控摄像头近年来迅速推广，街道、商店、机关、学校、医院、社区、电梯、公交车……摄像头越来越多，功能越来越强，人们的活动随时随地都可能处于摄像头监控之下。摄像头背后的监控者，可能是警察，可能是保安，还有可能是某些个人或商业机构。

    不可否认，监控摄像头在加强社会管理、预防和打击违法犯罪等方面具有重要作用。但监控摄像头的规划、安装、管理、使用和监督等环节，目前尚无统一的制度加以约束，侵犯公民隐私的案例时有发生。监控摄像头的快速扩张，日益引起广泛担忧：谁来保护摄像头下的公民隐私？

    视频监控系统快速扩张

    广东省公安厅有关负责人不久前表示，未来3年，广东将在现有110万个电子眼的基础上，新建或改建96万个视频监控点，并将新建2750个高清治安卡口。计划到2014年底，城市重点部位要全面铺开，治安重点部位、行业重点部位都要监控到位，城乡接合部、城中村和农村中心村镇等则是农村监控重点。

    在其他省份，尤其大中城市，视频监控系统建设的步伐也在加快。早在几年前，“城市报警与监控系统”就在全国22个城市和485个其他单位开展了试点，之后全国各地陆续推进。公开披露的信息显示，吉林省去年底拥有视频监控点达22万多个；陕西西安市计划明年将监控摄像头增加到20万个。

    云南凌云律师事务所执行主任李春光认为，随着社会环境日益复杂，社会管理事务增多，依靠技术力量加强社会管理有一定的现实必要性。无论是维护治安的日常管理，还是大型赛会的安保措施，视频监控系统都受到有关部门的青睐。

    “摄像头具有威慑力，让不法人员有所顾忌，不敢公然作案，增加了普通市民的安全感。”李春光说，视频监控维护治安的积极作用得到广泛认可。在城市社区，有人说：“以前治安靠居委会大妈，现在靠监控摄像头。”在农村，有人说：“摄像头让农村告别了”治安基本靠狗“的历史。”

    曾对“公共场所监控图像采集利用与隐私权保护”进行专题调查研究的上海政法学院教授汤啸天认为，视频监控系统在疏导交通、预防犯罪、提供线索、固定证据等方面具有重要意义。比如对交通状况，通过视频监控一眼就能看到哪里堵塞、哪里车流量大，从而采取有针对性的疏导措施。

    部分公开数据表明，视频监控系统建立后，公安机关接警数量、刑事案件发案率、“两抢一盗”案件发案率有所下降，破案率有所提高，视频监控已成为警方维护治安的重要工具。

    公民隐私权保护不容忽视

    汤啸天教授认为，视频监控技术的应用有其两面性，监控摄像头的快速扩张，将导致公民隐私权保护不容乐观。

    “任何技术或者设备，可以作为重要的手段和工具，但不可能包打天下。监控摄像头既有”死角“，也有失灵的时候，还有使用效益和巨额投入是否相称的问题。”李春光律师指出，近年来在网络上疯传的一些“XX门”视频，正是视频监控人员私自上传监控资料、侵犯个人隐私权的结果，给当事人造成极大伤害，这不能不引起人们对摄像头下隐私权保护的担忧。

    目前，我国安装监控摄像头尚无许可制度。这意味着任何机关单位、公司甚至个人，都可以安装监控摄像头。事实上，遍布城市各个角落的监控摄像头，归公安机关所有的仅小部分，大多数是由其他部门和公司安装的。在很多城市，与警方联网的摄像头占总数的比例不到10%。摄像头安装主体众多，加上没有许可或备案程序，客观上增加了侵犯公民隐私的风险。

    哪些地方应该装摄像头？哪些地方可以装？哪些地方不该装？目前我国对此也没有统一的制度规范。汤啸天表示，现在是多头规划、多头投资、多头施工，没有哪个机构统一管，造成摄像头的设置既有重叠又有疏漏。在公共空间与私人空间交界的模糊区域，监控摄像头的安装引起很多争议。

    对监控视频和图像的采集、保管和利用缺乏严格的规章制度，也直接导致侵害隐私权案件时有发生。汤啸天介绍，公共场所视频监控可能侵害个人隐私权的情形有几种：一是监控设备的设置没有作出公开、明确的标识；二是监控设备从监控“空间”变成监控“个人”；三是监控设备实际上构成对私人空间的监控；四是监控资料被非法浏览、复制、传播或被商业化利用。

    视频监控亟待制度规范

    一方面视频监控快速扩张，另一方面制度规范严重滞后，我国目前除了北京、重庆、广东、辽宁、陕西等地制定了地方行政规章，在国家层面关于视频监控的法律和法规还是空白。

    汤啸天建议，对视频监控系统的制度建设应从五个方面入手：一是明确监控系统的设置权和管理权归属；二是规范公共场所监控视频和图像的采集、保管及使用；三是明确监控资料作为证据使用的法定程序；四是制定监控系统的安装、维护和使用的技术标准；五是明确违反相关规定的法律责任。

    “监控摄像头的设置，必须限于公共场所，严禁指向个人空间。”李春光认为，对于公共场所与个人空间交界的模糊地带，摄像头的安装应当慎重和克制。比如居民小区，摄像头的监控范围不能包括居民住宅内部；商场、学校和体育馆等公共场所，监控范围不能包括更衣室、卫生间、盥洗室和休息室等场所。

    “需要明确一点，公共场所视频监控针对的是”空间“，对整个区域进行全景式的客观记录，而不是针对具体的”个人“。针对特定人员的监控，必须履行法定的程序。”汤啸天指出，摄像头的设置必须公开，明确告知人们“这里是监控区域”，以保护公民的人权和知情权，表明公权力的运行受到约束。

    “个人隐私权在公共空间并没有丧失，视频监控应该兼顾个人隐私权的保护。”汤啸天认为，监控资料的保存和使用应有严格的规定，对实施监控的工作人员必须严格审查监督，防止资料被非法浏览、复制、传播或商业化利用。

    李春光指出，视频监控系统的扩张，必须是出于公共利益的需要，而不能是商业利益的驱动。当前，有的地方出现了商业机构为攫取巨额利润而推动视频监控系统建设的情况，这种情况应当引起警惕。