——国家质量监督检验检疫总局法规司司长刘兆彬谈《特种设备安全法》

    《中华人民共和国特种设备安全法》由第12届全国人民代表大会常务委员会第3次会议于2013年6月29日通过，2013年6月29日中华人民共和国主席令第4号公布。自2014年1月1日起施行。特种设备和百姓的生命财产安全息息相关。

    问：“特种设备”听上去似乎离我们很远，请问刘司长什么是特种设备？《特种设备安全法》和百姓的日常生活是怎么样的关系？

    刘兆彬：我认为这部法律和平安中国、百姓安全是很紧密的。特种设备包括锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆等。这些特种设备本身就和老百姓的生活息息相关，跟人们的生命、财产安全紧密联系，也跟经济发展、社会稳定密不可分。《特种设备安全法》对这些特种设备的安全进行了规范，标志着我们国家对特种设备安全监管在法治制化的轨道上迈出了新步伐。

    问：我们知道，我国对上面提到的8类特种设备的管理已经有几十年了，从1955开始我们就对锅炉、压力容器实施了特殊监管。这些年，在监管的过程当中逐步地走上了法治化轨道。2003年，国务院出台了关于特种设备安全监察的条例，十二届人大三次会议又将条例上升为法律，刘司长您能谈谈立法的必要性吗？

    刘兆彬：首先，将条例上升为法律说明这8类特种设备事关安全，事关平安。改革开放以后我国的特种设备数量以平均每年10%的速度在增长。2005年，全国的特种设备数量大约有300多万台，到去年，总量已经达到了820多万台。以电梯为例，到2013年中国的电梯保有量已达250多万台，属世界第一。立法的第一个迫切需要，就是为了应对特种设备的数量激增，所带来的监管问题。

    其次，安全形势严峻、安全事故时有发生也让国家立法刻不容缓。总体上看，我国特种设备的监管是有效的、安全的。锅炉压力容器爆炸事故从1979年每万台七起下降到2002年每万台0.5起。十一五期间，万台特种设备死亡人数从2006年0.94人下降到2012年的0.6人。但仍高出发达国家4—6倍。仍以电梯为例，电梯是离百姓最近也是最需要的特种设备，我们经常需要乘坐电梯，特别是在人口密集的场所，如火车站、学校、医院等。电梯如果不安全，经常出故障，就很难说平安。今年5月，国内在一周时间里连发7起电梯事故，甚至有人称之为“电梯事故周”，事故频发所产生的恐慌情绪不言而喻。因此制定法律，将它上升到法治化的轨道进行管理可以说是建设平安中国、保障民生的一个重大举措，也是老百姓关心的社会经济生活当中的一件大事。

    问：请问刘司长，您觉得《特种设备安全法》和老条例比较有哪些特点？又有怎样的一个完善？

    刘兆彬：我认为，这部法律和条例相比，有10方面的亮点。

    一、进一步完善了特种设备管理的制度。《特种设备安全法》里所确立的特种设备管理体制，我把它叫做“三位一体”，即：企业是主体，政府是监管，社会是监督。原有的监察条例侧重于行政监管、政府管理。而《特种设备安全法》已经不是单纯的强调政府的监察，而是让它成为一个社会安全法。平安建设是全社会的事。这部法律确立了一个好的体制，“三位一体”比安全监察条例上升了一个层次，使它成为全社会安全管理的一个大法。

    二、《特种设备安全法》突出了两个原则：对特种设备实施分类监管和重点监管。分类监管是指针对特种设备不同的性能特点、危险程度对它实行不同的监管模式、手段和方法。800多万台特种设备，根据性能和特点可以分成两大类：承压类，如锅炉、压力容器等，这些设备充满大气压，易燃易爆；机械类，如客运索道、电梯，这些设备主要靠电机、缆绳机械运转。根据运行特点，特种设备有四高：高压、高温、高速、高空。在这种运行条件下，特种设备容易产生易燃易爆或者高速冲撞坠落的危险。针对这些特种设备的不同的特点，进行分类监控。承压类特殊设备将在生产、经营、使用的各个环节加强管理，设置必要的行政许可、检验检测以及设立相应安全的机构、对专业人员进行培训。分类监管体现了科学监管的原则，除了针对不同的性能以外，也是针对特种设备数量激增、监管受限设置的——我国专业的监管人力只有3万多人。行政力量如何抓好关键环节？《特种设备安全法》确立了重点监管原则，就是重点监管人口密集、公众聚集较多的场所，如车站、商场、学校等的特种设备，进行必要的检查、检验、检测，确保安全。

    三、进一步完善了监管的范围，使特种设备的监管形成完整的链条，增加了对经营、销售环节的监管。老条例侧重于生产、制造、使用环节，对销售没有特殊的规定。这次立法把特种设备销售包括出租都加以规范，增加了经营、销售、出租环节的监管，体现了闭环的管理。例如法律明确规定销售者不得销售没有经过许可检验的特种设备，否则就是违法；同时规定销售者经营特种设备，必须对所卖的设备进行进货查验，并做销售记录，从销售环节加强了监管。出租也是如此，若要出租起重设备，出租人应当对设备的安全性能甚至维修保养都要承担相应的责任，当事人在合同里明确责任主体的除外。

    四、明确各方的主体责任，特别是突出了企业的主体责任。在特种设备的生产、制造、销售、使用等各个环节——每一个涉及到特种设备的责任，法律里都做了明确规定，包括制造企业、销售企业、使用单位都非常明确。另外，监管部门也非常明确，特种设备的安全监管部门是以国家质监总局为主，其他部门有相应职责。同时也突出了各级人民政府应加强对特种设备安全工作的领导协调管理。作为地方政府，保一方百姓的生命、财产安全是其天职，法律里明确了政府的责任。当然法律中还是突出强调了企业的责任主体，甚至可以说企业作为制造商是第一责任。比如深圳的华侨城一个叫太空舱的游戏机突然失控，是近年来大型游乐设施当中死亡的人数最多的。它就是在设计、安装、使用的时候都出了一些问题。这些问题我们觉得主要还是在于企业，企业在设计、制造和日常的维修保养、安全检查的时候，如果稍有疏忽就会造成人们生命、财产的损失，因此在法律里对企业的各个环节的责任，包括检验、人员培训、制定安全制度都做的很细，突出企业为主体这个责任。

    五、《特种设备安全法》有个非常突出的特点，就是安全工作和节能工作相结合。在我国的能源消耗和使用中，特种设备消耗了我们国家大量的能源。以煤炭为例，我们有过一个统计，我国煤炭的消耗量的70%，都由锅炉消耗。前些年我国的煤炭年产量接近30亿吨，其中70%都是锅炉，电站锅炉，工业共运锅炉还有民用锅炉，大量的锅炉烧煤发电。大量的煤炭的消耗在确保安全的前提下，如果对锅炉的设计制造和使用，不管容量还是燃烧的方式，各个方面如果能够采取相应的节能措施，都会为我们国家节能做出贡献。而且这两个密不可分，也不能偏废。不能为了安全不考虑节能，就从直观的说，锅炉的钢板越厚越安全，但是越厚消耗的钢材越多，包括燃煤也是，燃烧的方式也都是决定了热效率，各个方面都是和节能密切相关的。不能为了安全牺牲节能，也不能为了节能牺牲安全。现在的锅炉的运行效率总体上比发达国家平均耗能要高出5%到10%，有人测算，光是锅炉这一项每一年至少要多烧上亿吨的煤，甚至几亿吨。烧炉造成环境污染。包括电梯也是这样，现在好多电梯用的电机都是直流的、交流的发电机，现在国际上比较先进的采用一种永磁同步电机，这个电机比传统的电机要节电，平均能节省30%。这样算下来特种设备节能潜力在每年能节省将近100亿度电，相当于我国三峡一个月的发电量。所以这个安全监管和节能工作相结合在法里面确立一个原则，我觉得也是安全监管工作当中的一个特点，既保障了安全又注重了生态和环保，是一个很好的制度设计。

    六、确立了特种设备的可追溯制度。是指从特种设备的设计、制造、安装一直到报废，每个环节都要做记录、设备上要有标牌、要随着出厂的设备有各类的参数资料、有文件，同时要进行保管，也有人称为设备身份的制度。一旦发生问题，可以追溯到源头。

    七、确立了特种设备的召回制度。召回制度在我国最早在2004年，由国家质检总局会同发改委、商务部、海关总署等共同发布了中国第一部缺陷汽车召回的管理规定。特种设备的召回制度应当是在市场经济条件下，后市场管理的一个方法。明确责任主体，适时召回。符合特种设备召回条件的，由企业主动召回；如果企业没有做到主动召回，政府部门有权利强制召回。我国在这方面已经积累了一些经验，目前已有10部左右的法律法规都引入了召回制度，因此我认为对于特种设备的召回也有了可靠的法律依据。

    八、确立了特种设备的报废制度。设备都有设计年限、使用年限和报废年限，到期了就应该更换、大修甚至报废。老条例对这方面的描述并不是特别清晰，这次立法强调了达到报废条件的要立刻报废，报废后还应由有关单位进行性能拆解，防止再次流入市场被人使用。很多人都有关在电梯里的经历，而出事的往往是老旧的电梯，所以特设法中规定了不能销售国家已经报废的特种设备，对保障安全非常有好处。

    九、在事故的责任赔偿中体现民事优先的原则。民事优先原则是指在发生了事故后，责任单位的财产在同时支付处罚和民事赔偿的时候，或者其他欠债的时候，当财产不足以同时赔付的时候优先赔付老百姓、优先赔付消费者。原则体现以人为本，对建设平安中国，保护老百姓的人身、财产安全是一个重大的发展政策。

    十、进一步加大了对违法行为的处罚力度。安全质量问题累累发生，很重要的一个问题可能就是处罚的力度不够，违法成本低。所以这部法律中加强了处罚力度。违法行为处罚最高达到200万，同时对发生重大事故的当事人和责任人的个人处罚也做出了明确的规定：处罚个人的上年收入的30%——60%。当然，处罚不是目的，是为了教育，总结经验，提高预防的能力，产生警示的作用。除了行政罚款，严重的还要吊销许可证，触犯刑律的要移送司法机关，触犯治安条例的由公安机关处置。

    这部法律从10个方面集中体现了以人为本，靠法律和制度来加强安全监管，保障平安建设的宗旨，也提现了我国平安建设走上了法治化、现代化的进程。

    问：《特种设备安全法》的亮点中您提到目前我国有820多万台的特种设备，但是监管人力只有3万多人，在人力不够需要激增的情况下有没有可能出现浑水摸鱼的情况？怎么确认监管人员的资历符合要求？

    刘兆彬：首先，现在人手少、任务重、数量多，我们要分类监管、科学监管、诚信管理、分类管理，利用现代化的手段科学管理。例如北京西城区的电子化的信息平台，把电梯纳入到可控的视频监管范围，在办公室就能监管电梯运营情况，这样就能解决人力资源不足的问题，在监管手段、方法上是一个很大的进步。

    其次，特种设备是专业性、技术性比较强，也比较复杂，同时有潜在的危险性。高温、高压、高速、高空和易燃、易爆，这些特点决定了要有专业的人员进行专业的操作。防止滥竽充数，防止有的人装成专业人员进行监管，《特种设备安全法》中确实设置了机构的准入人员资格考试、资格培训的制度。

    问：以前事故发生后常常会出现企业和政府职能部门之间相互推诿的问题，那么可追溯制度的可操作性怎么样？是否可以比较好地解决“案无人管”的问题，漏网之鱼的情况？

    刘兆彬：我觉得可以。在立法中，我们强调了叫四性：制度的合理性，责任的明确性，可操作性，可执行性。比如大型的游乐设施或者客运索道，要求每天运行之前都要进行安全检验，可操作性非常强，处罚力度加大的警示性也非常强，因为可追溯制度的资料的保管制度包括名牌警示、标示记录的制度作为可追溯的是有利于明晰各方的责任。类似于人的户籍制度。职能很清楚，责任也是很清楚。

    问：《特种设备安全法》里突出的是企业为主体，政府是负有监管的责任，一旦发生事故之后，对监管部门的进行追责处罚，是否会具体落实到个人？

    刘兆彬：一定会具体落实到个人。在这部法律里面真的是把责任都明确到个人。总则里就明确提出特种设备的生产、经营、使用单位包括主要负责人要承担安全责任，在罚则里面都有。每年都会有一些在重大安全事故当中被政纪法纪处罚的公职人员，但要把责任分清，所以说是三位一体，就是大家共同的责任，当然政府这里面起了非常重要的作用。

    问：怎么保证每个机关单位都能有效的落实？

    答：首先是要依靠大力普法，每个环节都知道自己做什么。所以我们作为质监部门应当把这部法律学习好、宣传好、贯彻好，特别希望通过新华网、中国平安网让广大的企业特种设备的使用单位包括消费者把这部法律学习好、执行好。包括消费者也是这样，当你使用电梯、坐客运索道到游乐场游乐设施消费的时候，也应该明确它的安全的规则，遵守安全的规范，服从管理人员的指挥，能够自觉的保障自己的安全，同时能够依法维权。

    其次是明确各自的责任。消费者在享有使用特种设备权利的同时还负有监督这些制造单位、使用单位企业安全的责任，同时对政府的履行职责监督管理。作为新闻媒体，同样也有对安全方面的监督的职责，所以平安不是哪个人或哪个单位的事，而是全社会的事，是全体人民的事。

    因此，对于《特种设备安全法》一方面我们要落实企业主体责任，政府要加强监管，更重要的是全社会齐抓共管，只有把全社会的力量都动员起来了，我们才能最大限度的预防和减少事故，保障人民群众的生命、财产安全，维护社会的稳定，更好地推进平安中国建设，实现中华民族的伟大复兴，实现老百姓的中国梦。