中国安防行业网

首页 > 行业研究 > 正文

中国智慧社会建设的风险表现、分析及防范研究
2019/4/12 10:56:00   电子政务杂志      关键字:智慧社会,风险表现,防范研究      浏览量:
研究智慧社会建设风险有助于我国政府部门对智慧社会的未来预期有更客观、更全面的认识,实现智慧社会的可持续建设与发展。

一、引言

智慧社会是高度网络化、数字化和智能化的社会,其基本特征是在数字化基础上实现万物感知,在网络化基础上实现万物互联,在智能化基础上使社会更加智慧。作为人类社会发展史上系统性和深层次的变革,智慧社会必将继续深刻地改变人们的生产生活方式,甚至颠覆既有国际竞争格局,因此全球多数发达国家和地区相继提出并落实“智慧社会”战略举措。值得关注的是,2012年9月韩国政府发布《智慧社会和智慧韩国的未来战略》报告,认为智慧技术的发展引发人类从信息社会走向智慧社会,并据此提出建设“智慧韩国”的发展目标;2016年4月,日本政府公布《第五期科学技术基本计划(2016-2020)》,致力于尝试通过大数据、云计算、人工智能等技术对各领域的协调实现智慧型服务社会。

我国对智慧社会的建设和发展同样给予了高度重视。2017年10月18日,习近平总书记在党的十九大报告中首次将“智慧社会”建设作为“加强应用基础研究、拓展实施国家重大科技项目”的落脚点和建设创新型国家的重要组成部分,并提出要为建设“智慧社会提供有力支撑”[3]。基于我国在互联网、大数据和人工智能等技术应用方面的领先发展态势,智慧社会成为新时代不同于其他历史阶段的重要表现。然而,当前我国智慧社会建设尚处于起步阶段,在由传统社会形态向智慧社会过渡和转型过程中,由于复杂多元的社会问题呈现和社会利益分化,以及技术迭代加速带来的不稳定性、不确定性、高度复杂性和模糊性等挑战[4],使得智慧社会建设潜藏着巨大的风险。因此,研究智慧社会建设风险有助于我国政府部门对智慧社会的未来预期有更客观、更全面的认识,实现智慧社会的可持续建设与发展。

二、智慧社会建设风险表现

(一)智慧社会建设风险的内涵界定

事实上,当前国内部分学者已经关注到我国智慧社会建设面临的潜在风险。诸如王波等认为,智慧社会建设的挑战与风险主要来源于“基于技术决定论的观点将智慧社会发展等同于ICT的不断突破”,因此产生信息垄断和“数字鸿沟”等问题;朱启超和王姝率先从社会认知程度不高、安全风险的可控性、伦理道德和法律因素等角度综合探讨了智慧社会建设所面临的挑战与风险[6];孙田田通过阐释智慧社会分布式的认知与传统责任观之间、人工智能与道德批判之间的关系,具体探讨了智慧社会发展可能遇到的伦理挑战和风险[7]。上述研究从不同角度有效识别智慧社会建设的风险因素,具有重要参考价值。然而,智慧社会建设是一个全面系统的过程,包括战略规划的制定、建设方案的实施以及建设完成之后的管理维护等整个建设过程的所有内容,已有研究偏重于从静态的视角分析智慧社会建设面临的状态风险,却忽视从过程的角度分析智慧社会建设不同阶段的风险表现。

风险是复杂系统中的重要概念,被定义为“未来结果的不确定性产生损失的可能性”[8]。在本研究中,智慧社会建设风险是指在智慧社会建设过程中,基于经济、社会和文化等单因素或多因素作用的不确定性所带来的非预期后果,其目的是考察这种不确定性及其非预期后果对实现智慧社会建设目标的影响程度。具体而言,需要从多维的角度理解智慧社会建设风险的内涵:首先,智慧社会建设风险是涉及从战略规划制定、方案实施再到管理维护等整个建设过程的风险,其核心任务是分析并得到智慧社会建设过程中可能引起不确定性和非预期后果的关键要素;其次,智慧社会建设风险是面向智慧社会基本目标的风险,其关注经济、社会和文化等单因素或多因素对智慧社会基本目标实现的影响力;最后,智慧社会建设风险有别于智慧社会风险,与智慧社会风险侧重于从静态的角度关注智慧社会本身可能存在的缺陷不同,智慧社会建设风险则是一种基于智慧社会建设全生命周期的过程性风险。

(二)智慧社会建设过程及其风险表现

在国际上,项目全生命周期理论一般将项目建设周期过程分为启动期、规划期、实施期和完成期等四个阶段[9]。而项目生命期集成化管理理论(Life Cycle Integrated Management,LCM)则将周期过程划分为决策阶段管理(decision management)、实施阶段管理(owner project management)和运营阶段管理(facility management),并据此对建设项目进行整体系统分析、优化和协调,从而实现建设项目全生命期的目标[10]。尽管上述理论对项目生命周期阶段的认识不同,但本质上都将项目建设视为持续发展和不断创新的过程,它从理念形成、战略规划开始,经过技术、资金和人才等各种资源充分整合到具体建设实施中,到完成功能架构、制度建设和推广应用,最终实现项目管理和运营的系统性与协调性。

智慧社会作为一项系统性的建设工程,同样具有与一般项目工程的共性,其建设过程必然要经历从理念形成、战略规划制定阶段,到资源整合的建设方案实施阶段,再到保证系统稳定运转的运营和维护阶段的全生命周期,而风险也潜藏于智慧社会建设全生命周期的各个阶段。基于此,本研究将智慧社会建设过程划分为战略规划阶段、建设实施阶段和运营维护阶段(参见图1),并据此分别探讨智慧社会不同建设阶段所面临的潜在风险。

1N]6HBQOMEHP7JOA`$SZD@Y.png

具体而言,在智慧社会建设的全生命周期中,由于各阶段的建设内容和重点不同,导致其面临的风险表现也各不相同。首先,战略规划阶段是从宏观上考虑形成和制定智慧社会建设的基本理念、战略定位、规划方案、现有或未来的法规政策体系等条件,与之相应的风险表现为价值理念的技术导向性、战略定位的趋同性、政府决策制定偏差和法规政策体系缺位等。其次,建设实施是指在战略规划的指导作用下实现智慧社会建设目标的过程,该阶段包括组织协同的不确定性、公众参与“悖论”、资源分配“马太效应”、城乡一体化建设失衡和规范标准缺失等风险因素。最后,运营维护阶段关注智慧社会系统的“正常运作”,其风险来源有两类:一是系统管理和运行风险,表现为运营维护模式的可行性、技术的安全性和可靠性;二是系统衍生性风险,主要是信息渗透导致的文化冲突。

三、智慧社会建设风险分析

(一)战略规划阶段风险分析

战略规划是智慧社会建设项目管理过程的第一阶段,该阶段的主要内容侧重于从社会发展的战略全局出发研究制定智慧社会建设的价值理念、战略定位、决策方案和法规政策体系等。与上述内容相对应,具体分析智慧社会战略规划阶段可能面临价值理念的技术导向性风险、战略定位的趋同性风险、政府决策制定的偏差性风险和法规政策体系缺位风险。

⒈价值理念的技术导向性风险

智慧社会的基本形态是通过“无处不在的网络”,全天候智慧化回应人们的一切需求,全天候智慧化应对人类与自然的一切突发事件,从而保持其和谐可持续发展[11]。尽管智慧社会的建设离不开新一代信息网络技术的支撑作用,但以人为本应该成为其价值理念的本质体现。然而,当前对智慧社会的理解过于局限在技术范畴,并将智慧社会发展等同ICT的不断突破[5],表现为过多强调基于技术导向的物联网、云计算、大数据等信息技术和各个业务系统的建设,追求领先的网络信息技术在社会管理、服务和基础设施等领域中立竿见影的效果,而忽视社会资本、公众参与度和实际社会需求等问题,导致难以回归到以人为本的基本价值观,最终可能会使得智慧社会的系统功能与社会实际发展所需相去甚远。

⒉战略定位的趋同性风险

尽管智慧社会建设的整体顶层设计和引领战略往往是确定的,但我国不同区域和城市的具体建设方案和步骤应该依照自身社会发展的信息化水平、经济状况和文化特征等基础条件而定。当前,全球多数国家和地区相继提出并积极落实“智慧社会”战略举措,国家层面的支持和鼓励往往产生巨大的惯性推动力,形成在世界范围内通过借鉴诸如日本“超智慧社会”(Super Smart Society)建设方案,以及其他国家和地区暂时领先的建设经验来制定智慧社会发展规划、加快智慧社会建设进程的局面,但是却未能充分考虑所在国家和地区的实际情况,可能导致模式嵌入的不适应以及带来智慧社会建设战略定位的趋同性风险,甚至可能造成各国家和地区在人才、资本、技术等高端资源配置上的竞争和资源浪费。

⒊政府决策制定偏差风险

智慧社会建设是政治、经济和社会系统的整体性升级甚至跃迁,它是一个非常复杂的过程,这种复杂性给政府部门管理者的决策制定带来较大风险。当前,政府的管理决策制定主要采用两种模式:一是由政府主导的“自上而下”的单向度控制与集中型决策;二是以市场和社会为导向的“自下而上”的协同合作与分散式决策[12]。在智慧社会建设的政府决策制定过程中,倡导企业、社会团体和公众等整个社会系统“自下而上”的参与,建立起政府与整个社会系统决策力量之间的良性循环,是提高政府决策质量的基本保证。但是,由于当前我国存在行政体制和权力关系的局限、公众参与“悖论”等问题,管理者在进行决策分析时很容易采用政府主导的单向度控制和集中决策,难以避免出现决策制定偏差的现象。

⒋法规政策体系缺位风险

智慧社会强调新的网络和数据环境对社会活力的激发作用,因而势必会改变人与人之间的社会交往方式,那么原有的用于约束人们社会行为的法规政策的适用边界也必然会被打破,重新构建适应智慧社会需要的新型法规政策体系是大势所趋。然而,法规政策体系的构建从来都不是一蹴而就的,其相对缓慢的过程容易导致原有法规政策体系与网络信息技术的快速更新以及智慧社会变革之间的脱节,模棱两可的法规政策环境将造成智慧社会建设缺乏正式的制度引导,在信息技术应用过程中便容易出现法规政策的“空白地带”,尤其以用户隐私与安全得不到保障的问题最为突出,这必将阻碍智慧社会建设的纵深发展。

(二)建设实施阶段风险分析

智慧社会建设实施是基于现有智慧社会战略规划的指导作用,统筹协调经济社会系统的技术、资金和人才等各类资源要素,并通过有效的组织管理活动实现发展目标的过程。整体上,该建设阶段的风险主要包括组织协同的不确定性风险、公众参与“悖论”风险、资源分配的“马太效应”风险、城乡一体化建设失衡风险和建设规范标准缺失风险。

⒈组织协同的不确定性风险

在当前协同治理的时代背景下,实现跨越政府部门边界的协同是推动社会变革与创新的必然选择。协同理论认为,系统能否发挥协同效应是由系统内部各子系统的协同作用决定的,系统中各子系统之间的相互协同、合作或集体行动的有效性,直接影响系统整体功能的发挥[13]。智慧社会建设是一项相当复杂的长期性工作,需要政府部门与企业、社会组织和公众等多元主体之间开展持续的跨界合作,实现“1+1>2”的“互补效应”和“协同效应”。组织协同的潜在效能使我国在协同政务、政务云平台、远程办公等协同机制的建设方面不遗余力,然而当前整体上仍属于信息化社会建设的初步成果,组织协同的领域、内容和效果存在较大的不确定性,因此难以满足智慧社会建设对社会各领域力量或资源高度整合的需求。

⒉公众参与“悖论”风险

在智慧社会建设过程中,公众参与“悖论”主要表现为两方面:一是象征性参与过度,诸如当前政府网站的功能和应用仍停留在政策文件发布、政务活动告知等向公众单方向提供信息与在线服务阶段[14],而有关“建议征集”“民意调查”等互动性内容则更新缓慢;二是实质性参与无力,公众相对于政府部门、企业以及其他社会组织而言,在信息获取和分析方面始终处于弱势地位[15],政府和公众之间难以建立全方位、多层次的对话机制,导致公众的真实诉求无法在公共政策中得到切实表达。公众参与“悖论”风险的存在,容易造成公众在智慧社会建设的规划、监控和评估过程中的参与程度不够,政府作为单一的建设主体缺少多元力量的平衡和制约,甚至独自成为智慧社会建设的“运动员”和“裁判员”。

⒊资源分配的“马太效应”风险

马太效应由社会学的创始人默顿在20世纪六七十年代提出,其实质是一种优势积累效应,即“强者愈强、弱者愈弱”的现象。当前,马太效应已经成为我国经济社会发展中的一种普遍现象[16],也将难以避免地体现在我国智慧社会建设进程中的资源分配领域。即由于我国东部沿海地区(京津冀、长三角和珠三角)在区位、交通和国家政策支持等方面具有先天性的优势,因此对技术、人才和资金等资源的流动产生巨大的吸引力,容易导致在智慧社会建设过程中,绝大多数的社会资源都涌向东部沿海经济发达地区,而中西部地区由于自身发展力的不足难以获得充足的资源。最终基于“马太效应”的势累积作用,经济发达地区始终握有优质资源,这不仅造成智慧社会发展速率失衡,而且随着社会财富的不断分化将产生更多新的社会矛盾,这与智慧社会致力于实现“人类美好生活”的初衷是相违背的。

⒋城乡一体化建设失衡风险

智慧社会是一种大融合型的社会新形态,其关注基于现代信息技术的智能化应用服务对全社会资金、人才和技术等资源由城市流向农村的带动作用,通过彻底解决城乡发展不平衡不充分的问题,实现整个社会的城乡融合一体、无差别社会服务和无区别品质生活[11]。因此,城乡一体化的本质是城乡之间资源要素的相互融合,以及在经济、政策(制度)和文化等方面的协调发展过程。然而,由于我国城镇化进程在时间维度上极度压缩,城乡经济社会系统各要素很难在短时间内得到全面均衡的发展[17],随着资源要素在竞争市场中大规模自由集聚和流动,城乡发展的差距迫使资源单向流动趋势明显,而同时政府部门对各种资源要素的发展秩序缺乏有效的治理,将加剧城乡一体化发展失衡和激化社会矛盾的可能性。

⒌建设规范标准缺失风险

智慧社会建设离不开规范标准的引导作用,制定完善的建设规范标准体系能够为各地智慧社会建设程度、水平和效益评估提供统一依据,也将为政府部门从整体上综合分析各地区智慧社会规划和建设情况提供统一维度。然而,由于当前我国的智慧社会建设尚处于“窗口期”[18],导致在数据传输控制技术、智慧基础设施建设、网络与信息安全管理等方面存在严重的标准缺失问题。尽管国家标准化管理委员会已制定《智慧城市评价模型及基础评价指标体系 第4部分:建设管理》(GB/T 34680.4-2018),但由于智慧城市与智慧社会之间的明显差异性,其仅对智慧社会建设起到指导性作用而难以有实质性的法律约束效力。智慧社会建设是一项需要渐进的、分阶段逐步实施的庞大系统工程,规范标准的缺失容易出现不同地区或部门各自为政以及建设标准混乱的问题,即各地区都有自己不同的标准、各标准之间存在较大差异,无助于资源要素智慧互联、完善基础设施建设以及实现资源共享。

(三)运营维护阶段风险分析

智慧社会旨在通过重塑人们的生活方式、价值理念和服务感受,实现管理的精细化、服务的人性化和智能化的全响应等[19]。该目标的实现,需要在按照战略规划目标完成建设任务的基础上,对智慧社会系统进行运营维护以保证其安全稳定地运行。运营维护阶段的风险主要有两类:一是系统管理和运行风险,表现为运营维护模式的可行性风险、技术的安全性和可靠性风险;二是系统衍生性风险,尤其是信息渗透导致的文化冲突风险。

⒈运营维护模式的可行性风险

智慧社会运营维护模式的可行性风险主要体现在如下三个方面:

首先,在主体责任落实方面,智慧社会建设涉及到住建部、发改委、工信部等诸多重要部门,因此在智慧社会建设完成以后难以确定其运行维护的主体责任,容易出现当系统运行故障时各职能部门相互推诿扯皮问题,造成智慧社会长期维护主体缺位。

其次,在投资与收益回报方面,由于信息基础设施的快速更新换代、网络安全管控的高额成本需求等,使得智慧社会的运营维护需要长期和大规模的资金投入,而回报收益率却难以保证。与此同时,当前我国智慧领域普遍采用的地方政府和社会融资的PPP模式,在融资平台设立、定价机制和还款方式等方面仍有待完善,这无疑会加剧智慧社会运营维护过程中的融资风险、回报率、收益保证的复杂性,导致多数投资单位因不愿意承担巨大风险而却步。

最后,在绩效考核与评价方面,智慧社会建设尚处于探索和试点阶段,有关运营维护阶段的考核方法和评价指标尚未开始构建,这可能导致智慧社会继续重蹈覆辙,出现类似于其他智慧领域因“重建设、轻运营”所导致后期运行失效的问题。

⒉技术的可靠性和安全性风险

技术的可靠性和安全性风险是指在智慧社会运营维护过程中,由于相关技术自身发展水平限制、技术安全可控性不足等因素导致智慧社会无法健康平稳运行所产生的风险。

一方面,当前我国智慧技术发展水平尚未成熟,尤其表现为网络覆盖范围还未实现互联互通,大数据的利用仍停留在初级阶段而非全面系统的整合,甚至当前方兴未艾的人工智能技术开发也只是处于“弱人工智能”阶段,可见智慧技术发展水平与智慧社会所要求的万物感知互联、深度智能应用之间还存在较大的差距。

另一方面,为全天候智能化感知回应社会经济系统的发展需求,必然要在全社会覆盖基于摄像头、传感器技术、数据处理技术等各类智能设备的“无处不在的网络”,如此庞大的网络系统一旦出现技术故障或受到黑客攻击,不仅将对国家的信息安全构成严重威胁和挑战,同时也会给公众带来“隐私缺失”的隐形风险。

⒊信息渗透导致的文化冲突风险

已有研究指出,“智能社会必将一网揽尽全球,人类社会的一切活动以及彻骨浸透的文化价值伦理,都将在智能革命带来的新一轮全球一体化浪潮中被冲得七零八落,地域性、文化圈和历史传统藩篱都会被万物互联、人工智能以及新的生产生活方式抛到脑后”[18]。在这一背景下,以基于“数字化”和“虚拟化”的生产生活为载体的新文化形态逐渐形成,它在推动人们不断反思传统的占据主流地位的文化价值的同时,也将无形中极大地扩充人类的文化价值体系。

然而,由于社会文化的变迁存在滞后性,根深蒂固的传统社会文化与新文化形态之间的冲突在所难免;即基于大众传媒、强调思想传播单一化的传统文化,与基于新网络技术、强调多元互动的新文化之间,在一定时期内既无法相互融合也无法彼此替代。这既无助于提高公众对智慧社会发展的兴趣和热情,也无助于增加公众的社会归属感。

四、智慧社会建设风险防范

智慧社会建设风险研究的重点任务并非仅对风险要素进行完整识别,而是要在深入分析风险要素的基础上形成有效管理和干预风险的方法,用以从根源上防范和规避风险。具体而言,为全面有序地高效防范我国智慧社会建设的风险,主要应考虑构建系统协同的风险管理体系、有效把握风险防范重点、积极化解风险防范难点等策略建议。

(一)面向智慧社会建设风险因素,有针对性地构建系统协同的风险管理体系

一方面,随着智慧社会建设的逐步推进,风险防范和规避难度不断加大,要加强制度机制和政策体系、技术和资金等资源在智慧社会风险管理领域的分配,强化智慧社会风险管理的内部系统建设。

另一方面,建立风险管理体系的实施与运行主体——风险管理组织,由其在联合政府、市场、社会组织和公众等多元主体力量的基础上,对智慧社会风险管理规划、过程控制以及风险管理绩效评价等进行统筹,实现风险管理过程中多元主体之间沟通协调的常态化、规范化和制度化,提高智慧社会建设风险管理的系统性和协同性。

(二)顺应智慧社会建设不同阶段的风险演进规律,有效把握风险防范的重点

基于项目全生命周期的视角,智慧社会建设在战略规划阶段、建设实施阶段和运营维护阶段的风险因素各不相同,因此风险防范的侧重点也要随着智慧社会建设周期阶段的演进而适时调整,表现为从关注“战略全局设计的科学性和可行性”到整合“经济社会系统的技术、资金和人才等资源要素”,再逐渐转向保证“智慧社会系统建成之后的健康平稳运行”。

(三)关注智慧社会建设的关键性难题,积极化解风险防范的难点

智慧社会作为大数据、区块链和人工智能等新一代网络信息技术发展背景下的社会新形态,在其建设风险防范过程中,价值理念的技术导向、法规政策体系缺位、组织协同的不确定性、建设标准规范缺失、技术的可靠性和安全性都是难点所在,要加以重点研究和突破。具体措施包括:

第一,在价值理念的技术导向性方面,要坚持以人为本,立足于智慧社会建设的应用效果。智慧社会的核心价值在于“以人为本”,实现人们对美好生活的向往。因此,一方面要通过在线参与、民意调查、听证制度等多种渠道加强政府部门与社会公众之间的沟通和互动,实现公众自下而上的参与,发挥人在智慧社会建设中的主体作用;另一方面,智慧社会建设任务要立足于公众的实际需求,提高公众对智慧社会的认同感和满意度。

第二,在法规政策体系缺位方面,首先要加强智慧社会法律法规体系建设,尤其是要积极推动基础性信息安全法律体系的构建进程,对物联网的信息感知边界、数据的“云存储”规则、个人隐私保护、信息的所有权和使用权等做出明确的立法规定;其次,要完善政策支撑体系,包括规范智慧社会建设主体及其运作程序的基础性政策,有关信息基础设施建设问题的核心性政策,以及在资金筹集、人才引进和技术创新等方面的具体运作性政策等。

第三,在组织协同的不确定性方面,要不断优化和创新组织协同机制,在国家层面设立智慧社会建设领导小组发挥全面统筹协调作用,在地方层面整合相关职能部门、推行为智慧社会建设提供“一站式”服务,最终在整个智慧社会建设过程中形成基于不同区域、不同政府部门和不同社会组织之间的“横向融合、纵向贯通”的协同合作机制。

第四,在建设规范标准缺失方面,首先要结合不同区域智慧社会的建设情况,分析当前智慧社会建设过程中普遍存在的在信息基础设施建设、资源要素智慧互联和智慧服务等方面的主要问题,研究制定针对具体问题的建设标准,用以实现全国范围内智慧社会建设内容的规范和统一;在此基础上,构建基于国家标准的智慧社会建设绩效评价指标体系。

第五,在技术的可靠性和安全性方面,要积极构建全方位的深度安全防御体系。一方面要从宏观上对智慧社会系统安全域进行划分,针对各安全域的重要程度采取不同的安全防范策略,并采用网络隔离技术对各安全域的边界加以防护;另一方面,要从微观上实现关键网络信息安全技术的突破,并构建基于智慧社会技术架构(一般包括感知层、数据层、应用层和交互层等)的分层级的信息安全体系,提高对技术风险的自主防范能力。

五、结语

智慧社会建设已经得到世界各国的普遍关注,甚至多数国家尝试通过发布战略规划、制定法规政策等多种形式促进智慧社会的建设进程。然而,智慧社会是物联网、云计算、大数据和人工智能等新一代网络信息技术创新应用与社会转型发展深度融合的产物,其建设过程既是一项涉及要素复杂、应用多样和不断演化的长期而艰巨的系统性工程,同样也潜藏着巨大的风险。尽管智慧社会的风险研究并未被忽视,但现有文献偏重于从静态的视角分析智慧社会建设面临的状态风险,对智慧社会建设的过程性风险关注不足。

本文基于全生命周期视角,将智慧社会建设过程划分为战略规划阶段、建设实施阶段和运营维护阶段,并据此分别探讨智慧社会不同建设阶段所面临的潜在风险。既深化智慧社会建设风险研究领域的内容,同时针对当前方兴未艾的智慧社会建设热潮,从整体上识别智慧社会建设各阶段的风险表现,将有助于我国政府部门对智慧社会建设的未来预期有更客观、更全面的认识。

刊载于《电子政务》2019年第4期

相关专题:

相关新闻:
加载中...
加载中...