几亿农民分散生产农作物、几十万小作坊加工销售各种食品，不安全因素贯穿食品供应的全过程。我国食品安全正处于“风险高发期和矛盾凸显期”

     5月9日，国务院办公厅发布了《国家食品药品安全“十一五”规划》。这是对食品药品安全领域未来五年发展的战略部署，也是我国在食品药品安全领域编制的首个国家专项规划。

     据国家食品药品监督管理局局长邵明立介绍，《规划》编制历时两年多，经过了各相关部门的协调和十余位资深专家的论证。其中，《规划》明确了“十一五”期间一系列维护食品安全的量化指标，比如重大食品安全事故处理率达到100%、食品召回要达到80%的覆盖面等。有关专家表示，如果《规划》得以落实，“问题”食品将几无藏身之所，而要实现这些指标，就要找准突破点，从整治农村食品市场做起。

     “趋于好转”与“依然严峻”

     中国工程院院士、“十五”国家重大科技专项《食品安全关键控制技术》专家组组长陈君石告诉《瞭望》新闻周刊，广义的食品安全实际上包括了数量的概念，比如农业部门提供的粮食充足与否；而如今，食品安全通常指质量而言，主要指食品包含有毒、有害物质，影响人体健康的问题。近两年来，因为与日常生活关系极度密切而又问题迭曝，食品安全始终是从决策层、管理层到普通百姓最为关心的话题之一。

     谈到近年来的食品安全监管工作，邵明立用“极不平凡的时期”来形容。与邵明立的说法相呼应，今年以来，人们对食品安全的关注有增无减，食品安全监管可谓大动作频频。2007年，全国人大常委会将食品安全列入立法计划。4月23日，中共中央政治局第四十一次集体学习，内容正是农业标准化和食品安全问题。5月8日，国家质检总局就国内某些企业出口饲料违规添加三聚氰胺发布消息，紧急部署了有关食品的全国质量监督专项抽查。紧接着，《国家食品药品安全“十一五”规划》出台，国务院办公厅同时还公布了《2007全国食品安全专项整治方案》，要求集中整治生产加工环节，此举也被业内人士解读为保证2008年食品安全的“预演”。

     接受《瞭望》新闻周刊采访的国家质检总局副局长蒲长城表示，近年来，全国质检系统认真贯彻落实党中央、国务院关于食品安全工作的一系列部署，深入开展食品生产加工业专项整治，严格食品质量安全市场准入制度，加大监督抽查和食品召回力度，集中精力抓好食品小作坊和重点行业、重点区域的专项整治，严格落实食品安全区域监管责任制，初步建立了有效的食品安全监管机制，制售假冒伪劣食品案件多发的势头有所遏制，食品安全整体形势趋于好转。但与党中央、国务院的要求和广大人民群众的期望相比，仍然存在着较大差距，食品安全形势依然严峻。特别是去年连续发生了“红心鸭蛋”、“黑心肉”等食品安全突发事件，造成了恶劣影响。这些问题说明，我国的食品安全形势仍然处于攻坚破难的关键阶段，这也正是当前食品生产监管工作要着力解决的重点问题。

     在应对食品安全突发事件方面，有关方面的应急处理水平也有明显改观，国家质量监督检验检疫总局食品生产监管司司长邬建平对此深有体会。在他看来，现在几乎每个月都有一个食品质量安全卫生问题成为各界广泛关注的热点。经过了甲醛啤酒、猪链球菌、食品保鲜膜中DEHA等多起事件的处理，有关部门积累了不少行之有效的经验，并制定实施了《食品安全突发事件应急反应预案》，为建立长效机制设下了“伏兵”。

     陈君石院士认为，食品安全并未严重到大叹“我们还能吃什么”的地步。尽管从假劣奶粉到苏丹红，每次媒体上的讨论都非常热闹，但客观地说，最近几年我国食品安全的总体状况越来越好。食品安全法规和标准在完善，科技投入有所增加，食品检验的合格率不断提高，包括蔬菜和水果中农药残留超标的比例、猪肉瘦肉精检出率等都呈现大幅下降趋势。

     小作坊唱主角的基本国情

     好转的趋势印证了我国食品监管正逐步走向成熟，但依旧不乐观的现实更让人不敢懈怠。受访专家认为，随着社会经济的发展，食品安全已超越了公共卫生的概念，不但关系到消费者的健康，一旦出现严重问题，在带来重大经济损失的同时，还可能引发社会不稳定。

     从我国目前的情况来看，食品安全形势相当严峻，不安全因素贯穿食品供应的全过程。邵明立称，当前是食品安全的“风险高发期和矛盾凸显期”。邬建平对此同样感到沉重。据介绍，我国食品行业生产力水平目前仍然较低。国家质检总局调查的45万个食品生产企业中，10人以下的食品生产加工小作坊有35万家，29%的企业无标生产，60%的企业出厂不检验或根本不具备检验能力。其中，卫生许可证和工商营业执照不全的22万家，完全无证无照的16万家。这些小作坊“数量多、规模小、分布散、条件差、工艺乱”，食品质量和安全难以保证。为从生产加工源头确保食品安全，如何有效解决“食品小作坊”难题，已经成了当前和今后一段时间决定我国食品安全水平的突出问题。

     邬建平表示，质检部门作为食品生产加工环节的主管部门，大力整顿食品生产加工业，切实管好小作坊，是职责所在，义不容辞。为此，质检总局将2007年作为食品生产加工小企业小作坊的“整治年”。

     陈君石院士也把“源头污染突出”看成我国食品安全的一大潜在威胁。谈到食品安全出现问题为什么具有必然性？陈君石解释说，目前我国农产品生产仍然处于分散经营的阶段，几亿农民以分散的方式生产鸡鸭鱼肉、粮食、蔬菜、水果等初级农产品，更有一些夫妻店作坊，“打一枪换一个地方”。在这样复杂的背景下，监管部门很难对这些农户或者小作坊进行全面和到位的监督。

     陈君石认为，我国食品安全现状的另一个明显特点是新老问题并存。他打了个比方，微量营养素缺乏的问题尚未解决，又因吃得太多面临慢性病的威胁。具体而言，作为发展中国家，我国仍被一些诸如重金属污染、农作物收割污染、微生物污染等“老”问题困扰；同时又面临着工业化国家出现的种种新问题，比如人们所熟知的禽流感，在家禽大规模机械化养殖的情况下，一只鸡得禽流感就可能导致整个养殖场感染，交叉污染难以避免。

     全国政协委员任启兴说，我国现已颁布涉及食品监管的法律法规数量多达几十部，但因分段立法，条款相对分散，单个法律法规调整的范围较窄，尚无体现从“农田到餐桌”的全程管理办法，留下执法空白和隐患。因执法主体不同，适用法律不同，定性不准确等，难以监管的情况经常发生。其次，食品安全监管行政机构设置不尽合理，职责不够明确，也是导致食品安全监管乏力的主要原因之一。在食品安全综合监管方面主要依靠行政手段，缺乏强有力的法律依据和权威性，综合管理难度较大。由于监督管理部门多，部门间的职能交叉、重复执法、重复抽检、执法缺位、监管空白等现象较为突出，部门之间形不成合力，监管责任难以落到实处。

     走出食品安全认识误区

     陈君石认为，不能否认，目前食品监管在法律法规、标准设定及执法力度等多方面不尽如人意，但并不等于问题糟到无法解决。食品安全问题不会消失，但完全可以做到越来越少。要实现这个目标，笼统地说，就是要搭建一个危险性分析框架。

     这个框架包括危险性评估和危险性管理。危险性评估是专家行为，由专家对某一种食品存在的不安全因素或危害进行科学的定量评估。比如苏丹红对消费者的健康到底有什么影响，消费者吃多少会造成多大程度的危害等。接下来，作为管理者的政府部门要根据专家的评估结果，结合国家的政治、经济、文化、社会等情况制定管理措施，大至法律，小至标准。

     然后再通过媒体将专家评估和政府决策传递给消费者，消费者有什么样的疑问，也可以通过相同的渠道反馈，这叫做风险信息交流。与食品安全密切相关的消费者、食品生产加工经营企业以及行业协会三者间的信息交流极为重要。

     陈君石特别强调，搭建危险性分析框架，前提是要走出一些认识上的误区，对食品安全要有合理的诉求。首先，食品“零危险性”是不存在的。很多人不要求出行的零危险性，不考虑住房的零危险性，却偏偏要求食品的零危险性，这是不现实的。另外，人们关注食品安全时往往出现偏差，过于重视农药残留、重金属、天然毒素和添加剂、防腐剂等引起的化学污染，而真正的“头号危险”，即霍乱、痢疾及致命的微生物引起的食物污染带来的食源性疾病，反而未受重视。“什么时候听说有人吃了农药残留的蔬菜中毒了？”食源性疾病能够造成人类的大面积死亡，这才是对消费者健康造成真正危害的大问题。据介绍，发达国家已普遍建立了食源性疾病的报告制度和监测系统，而我国食源性疾病的监测工作和基础研究则相当薄弱。

     再一个误区是笼统地把假冒伪劣和食品安全画等号。在陈君石看来，这是两类性质完全不同的问题。尽管某些假冒伪劣的食品确实能够对消费者的健康造成危害，然而，从解决问题的角度看，假冒伪劣和食品安全应归属不同的部门负责。

     陈君石认为，杜绝社会对食品安全的种种偏见，政府需要将食品安全的管理提上议事日程，媒体也要本着科学精神传播食品安全知识，引导公众正确认识，而不是一味炒作。比如，有媒体将致癌物污染食品等同于致癌食品。苏丹红是致癌物，但是苏丹红污染的辣椒酱只是被污染的食品，到了媒体上就变成了致癌食品。事实上，通过辣椒酱吃进去的苏丹红致癌的可能性比不上烤羊肉串，更不要说香烟。再如农药超标问题。农业部网站公布，我国蔬菜的农药残留超标率由2001年的40.3%下降到2006年的6.4%。其实，超标率不超过10%就是合理范围，人们吃到农药超标食品的机会并没有某些媒体渲染的那么大。

     从农村食品安全抓起

     接受《瞭望》新闻周刊采访的专家普遍认为，维护好食品安全，很重要的一个方面就是找准“生产加工环节”这个突破口。邬建平司长告诉《瞭望》新闻周刊，抓好食品安全监管，重点是监管食品安全风险高且安全事故频发的重点产品，集中力量整顿农村与城乡结合部等监管薄弱环节。而食品加工小作坊就广泛分布在农村和城乡结合部。

     邬建平表示，在强化小作坊监管工作上，质检总局制订了三条最基本的监管措施：首先是基本质量安全卫生条件改造，达不到基本条件的必须在规定期限内进行改造，否则不得从事食品生产加工；其次是限制销售范围，小作坊生产加工的食品以方便当地群众日常生活需要为主，其产品销售范围不得超出县级行政区域；三是公开承诺，小作坊必须向社会公开承诺不使用非食品原料，不滥用添加剂，不使用回收食品做原料，确保食品最基本的安全卫生。陈君石也认为应从生产加工者入手，从根本上改变分散生产的结构模式，减少小作坊的数量。

     食品源头不安全，城市的食品安全就很难保证——建立农村食品安全体系俨然已是食品监管的重头戏。《2007年全国食品安全专项整治方案》明确提出要“突出抓好农村食品安全”，将今年定位为“农村食品市场整顿年”。今后，农业标准化、“公司+基地＋标准化”模式等理念和做法将推行开来。

     鉴于食品安全问题多表现为突发事件，邬建平提出，要建立健全食品安全风险监测分析与预警制度，实现食品安全监管早发现、早预警、早控制和早处理，将可能的突发事件消灭在萌芽状态。以国家级食品质检机构和食品安全专家为专业技术支持，对监测结果进行对比分析和评估，形成风险评估报告，对可能造成的危害进行预测，及时发布预警公告；同时基于评估报告提出有针对性的控制措施，作为预防重大食品安全事件决策的技术依据，提高国内生产加工环节食品安全风险监测、分析与风险预警的能力和水平。

     无论是应急所需，还是出于完善相关标准、建立长效机制的考虑，提高监测分析水平都十分必要，这就要求政府加大投入，提供技术支撑。过去，我国在食品安全方面投入不足，研究相对薄弱。而危险性评估要符合国际惯例，需要依赖一些灵敏度比较高、准确度比较高的仪器设备。据陈君石介绍，“十五”期间，科技部投入1.5亿元设立食品安全重大专项，这在我国历史上还是第一次。充足的投入为食品安全标准制定提供了强大的技术支撑，无疑将提高食品监管效率和水平。比如禽流感病毒的检测，过去需要7天时间，现在只要4个小时就可以出结果，一旦发现病毒存在，很快就可以控制。

     从完善法律体系的角度看，美国有关食品安全的法律法规种类齐全且有针对性，几乎涵盖了所有食品及食品生产、加工、包装、运输以及销售等各个环节。我国食品安全法律制度也应当涵盖从“农田”到“餐桌”的全过程，按照我国的现实情况和相应资源来设计食品安全法律法规保障体系。