中国正处于城市化快速发展阶段，伴随而来的城市管理治理难题也日益显现，创新城市治理体系和管理方式迫在眉睫。

党的十八届三中全会、中央城市工作会议、全国网信工作会议从国家层面均提出，要高度重视建设新型智慧城市，创新社会治理体制，引领城市转型发展，提高城市治理体系和治理能力现代化水平。

地处改革开放前沿阵地，作为深圳市的行政大区、人口大区、经济大区和产业大区的宝安区，是中国城市化的一个典型代表，“智慧宝安”建设也引起了社会各界的高度重视。9月22日，《大数据时代的智慧城市治理——深圳市宝安区智慧城市治理研究报告》（以下简称《报告》）在国家高端智库——中国人民大学重阳金融研究院发布。该课题由中央党校国际战略研究院纪军教授牵头，课题组多次到宝安深度调研了30余家基层先进单位，历时近2年形成报告。

在全国近400个城市全力推进智慧城市建设的大背景下，“智慧宝安”的建设经验为何受到专家学者和其他地区政府部门的关注？《报告》指出，宝安区注重社会治理体制创新，按照“制度+科技+责任”的思路，利用大数据平台、现代信息和通讯科技手段，通过严密的制度设计，建立起一套智能化、信息化、网络化的“智慧宝安”系统，使政府各项工作有序、严谨、可控、高效运行，重构了城市治理体系，在新型智慧城市建设方面提供了宝贵经验。参与《报告》研讨的业界专家均评价：宝安智慧城市建设达到“国内一流、国际领先”水平。

强化顶层设计

系统打造新型智慧城市运行机制

经过改革开放30多年的快速发展，进入转型升级关键期的宝安和大多处于城市化、工业化进程中的城市一样，正被各种“城市病”困扰，各部门都不同程度面临“小马拉大车”局面。《报告》列举宝安几个特点：人口流动性大，倒挂现象严重，管理服务力量不足；行政审批任务繁重，信息孤岛影响效率；城市运行风险点多，安全生产存在隐患；集体经济转型压力大，监管制度不健全；指挥体系分散，危机应急体制滞后等。

《报告》指出，宝安以问题为导向，设计“智慧宝安”系统，打造新型智慧城市治理体系，这既是顺应时代潮流，落实中央四个全面战略布局的创新之举，也是破解城市治理困局的重要举措。

纪军分析，智慧城市建设不是简单的数字化、信息化，不局限于互联网、物联网、云计算，还要利用大数据中心，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。中国新型智慧城市在实践中还有很多体制和机制方面的障碍，政府必须做好顶层设计。而“智慧宝安”成功，得益于其新型智慧城市建设的顶层设计——“制度+科技+责任”的工作方法论。

纪军介绍，“智慧宝安”建立了一套全面系统、科学有序、高效便捷的运行机制。这套运行机制背后，首先是制度建设的成功，“制度过去习惯靠人掌握，但宝安对其进行标准化、规范化，运用电子信息技术手段来解决。”比如，对所有政府文件进行梳理，梳理编制责任清单4174项，对124项行政审批进行标准化建设，所有政策法规规定都有章可循，为“智慧宝安”建设和依法治区提供保障。

宝安用制度来管人、管物、管事、管运行。首先成立了智慧宝安建设领导小组，将其列为“一把手”工程，由区委书记任组长，区长任常务副组长，定期召开例会听汇报，梳理和再造政务服务、网格、安监、督查、查违、城管、应急等2100多项工作的业务流程、研究解决问题，强力推进建设。

同时，高起点、高标准编制了《智慧宝安建设总体规划（2015-2017）》《智慧宝安建设三年行动计划（2015-2017）》等一系列顶层规划，成立智慧宝安标准技术委员会，搭建“1+4”应用体系框架，从“建体系、立模式、编规划、树标准、搭平台”五个方面明确了“智慧宝安”的顶层设计内容。在区、10个街道和安监、查违、城管、环水等部门建立“1+10+14”智慧宝安管控指挥（中心——分中心）体系，实现城区运行状态和事件的实时监测、协调联动、智慧管控。成立大数据分析“战略研究组”，对全区政务、业务、城市、经济四大板块归集的大数据进行动态监测分析，重点利用政务服务、企业服务、网格化智慧管理、运行监测等数据分析研判1060项政务服务事项办理的薄弱环节、3603家VIP企业具体诉求及解决情况等，围绕问题易发多发的领域、区域、时域和趋势，积极发挥预警、预研、预判作用，为区委区政府抓安全、保稳定、除痛点、补短板提供精准决策依据。

科技与城市治理并驾齐驱

“一中心、四平台”实现城市治理一键控全局

资料显示，国内目前有300多个城市在推进智慧城市建设，但是都比较单一，多集中在政务管理、智慧教育、智慧医疗等方面，突出某一个或几个领域的智能化建设，大部分属于城市功能的延伸。《报告》指出，宝安的新型智慧城市建设，其主要特色在于城市治理模式的提升。

纪军认为，新型智慧城市建设要包括两个方面，一方面是城市功能的提升，另一方面是社会治理现代化。新型智慧城市建设要把现代科技和行政管理体制改革、社会治理精准化、民生服务便捷、政府决策科学化等内容一起结合起来建设。“目前，这些都体现在‘智慧宝安’上，宝安做到了，也非常好。”

为破解“小马拉大车”的困局，宝安区提出“向科技要人力、向科技要管理、向科技要服务”，发挥“制度+科技”的优势，加强大数据、互联网、物联网、智能化等新技术在城市管理中的运用。2015年10月20日，宝安区召开“智慧宝安”建设工作会议，对外公布：未来3年，将以“智慧宝安”管理控制中心为主要载体，打造一个“大数据资源中心”(“一中心”)，构建“智慧政务、智慧管理、智慧服务、智慧产业”四大平台(“四平台”)和一批城区智慧应用系统。到2017年建设成为国内智慧城市建设的先进示范区。

经过2年的建设，城市治理现代化逐步在“智慧宝安”凸显。纪军介绍，刚到宝安调研时感到十分震撼，宝安区及相关部门领导只需在智慧宝安管控指挥中心平台及分平台轻轻一按鼠标，就可以调出宝安社会治安、防洪防涝、平安校园、交通运行、文体旅游等数据和实时监控视频，实现了政府治理一键知全局。

“我认为‘智慧宝安’一大特色就是以问题和需求为导向，对症下药，而不是简单地把技术应用到社会管理上。”纪军认为。例如，宝安区针对政府部门之间信息不共享、系统不兼容、职能交叉、权责不一的问题，在基础设施上，搭建全区统一的云环境、光纤传输网络，建设大数据资源中心。目前，大数据资源中心归集了市、区71个部门659项业务数据、4.2万路视频资料、170亿条信息记录，成为“智慧宝安”的核心和大脑，实现信息共享互联，推动各部门业务协同。

针对各项工作点多、线长、面广、体大、事杂这一现状，宝安区实行网格化智慧管理，将全区作为一个大网格，以下划分为10个街道网格，又细分为124个社区小网格、4833个工作网格，实现人、格、机、物、事“一张网”运行。每个网格实行巡查“一员一格”或“一员多格”。对纳入网格的安全、违建、环保等11类153项实有事件进行巡查，发现的问题第一时间进行回应和解决。管控指挥体系平台通过数据和信息的集中管理，对发生的事件进行全程跟踪。

针对民生信息供给侧和需求侧不对称的问题，宝安区有机整合政务、教育、医疗、文体、交通、安全、产业、义工、信用、生活资讯等16个板块、1756项电子化公共服务功能，开发运营一站式民生服务APP——“宝安通”。目前累计下载160万人次、访问1371万人次，日均活跃度达7.45%，“宝安通”已上榜2016中国网络理政十大创新案例。

针对行政审批任务繁重等问题，宝安紧扣优化“营商环境”改革部署，以打造全国政务服务最优区为目标，在区、街道、社区全面建成“1+10+124”物理服务大厅、网上服务大厅、全口径受理中心、全口径咨询中心“两厅两中心”，推行前台统一受理、后台分类审批、统一窗口出件，打造“一门一窗一网一号”、24小时自助、全区通办的宝式智慧服务模式，实现100%网上申报、100%网上审批，让数据多跑路、群众少跑腿。

纪军特别指出，最初调研时，印象最深刻的是宝安全口径受理中心、全口径咨询中心开启的24小时咨询热线8590-8590(音“拨我就灵”)，老百姓有什么事情咨询、建议都可以找政府，目前在其他城市管理中较难实现。

此外，宝安的智慧危机应急系统也让纪军留下了深刻印象，她认为这是社会治理现代化的一个典型体现。宝安整合全区31个部门的应急指挥平台、系统、人员、资源，打造“1+10”联合应急指挥体系，破解传统应急指挥模式下多头指挥、孤军作战、多小散弱的局面，实现协同指挥、齐抓共管、联合作战。在防御台风“妮妲”“海马”“苗柏”中，4万路“三防”视频持续保持畅通，联合应急指挥体系高效运转，实现台风过境零伤亡、零事故。在消防处置中，通过GPS锁定火警位置，实时动态导航、就近精准分拨，构建了5分钟消防圈。2017年5月25日凌晨，新安街道上川社区上合花园发生火灾，从市民报警、区联合应急指挥体系下达警情、消防队员响应出发和到达现场，仅用了2分23秒，3分钟内救出了7名被困人员，6分钟扑灭明火，确保了群众生命安全。

通过智慧政务平台、智慧管理平台、智慧服务平台和智慧产业平台四个平台，宝安的城管、安监、查违、政务、便民等诸多面向市民和企业的政府服务、政务管理、城市管理应用都被集成到“智慧宝安”系统，并通过后台的云计算等技术提高管理服务水平和运行效率，破解“小马拉大车”难题，补齐基层短板，提升宝安治理能力现代化。

以责任倒逼落实

智慧督查、阳光政务倒逼政府工作落实

“责任，这是宝安智慧城市治理的一大特点。这个责任就是责权分明的制度保障体系，是智慧城市建设的保障体系。”纪军说，“智慧城市建设要与阳光政务同步，宝安的经验非常重要。”

针对以往责任分解只到部门不到人和执行力不强问题，宝安区开发了智慧督查系统，将上级交办工作、区重点工作及会议纪要等事项全部纳入系统，数字编码、颜色分类、动态更新、全流程电子记录、自动生成督查结果，以“智慧督查”倒逼工作落实。在宝安区不仅政府有权责清单，每个工作人员，从政府公务员到基层网格员都责任明确，各项工作任务都落实到具体责任人。三级责任体系形成分管区领导、街道（部门）“一把手”、街道（部门）分管领导“人事合一、事人捆绑”的责任闭环。

2016年，全区督查督办事项9316项，开展督查7.15万次，同比增长210.9%，督查事项完成率99.2%，11项绩效指标全市排名第一。

在阳光政务方面，宝安区实行政务公开，在宝安政府在线和媒体公开信息，将政府各项管理工作置于阳光之下，接受群众的监督。比如，在网格化智慧管理中，分解了原来的“万能”执法者职责，将其分为巡查者、执法者和监督者。巡查者只负责搜集信息和发现问题并上报，执法者则只负责处理相关问题。系统确保事件上传、分拨、处置、反馈的闭环严密、无缝，实现全流程智慧管理、全过程数字化记录、全痕迹电子化跟踪、全流程信息化查办，每个公务员都被“电子周扒皮”看得紧。“人过留迹、事过留痕，让执法工作都处于阳光下处于监督下。”纪军说，坚持“巡办分离”的原则，既能保证高效的行政效率，又能相互监督，预防执法过程中腐败的发生。

《报告》指出，大规模的智慧城市建设浪潮必然带来相关产业的巨大商机，同步实现阳光政务，建设廉政风险防控机制，建立内控制度，将有效遏制和预防腐败。针对集体经济转型压力大，监管制度不健全问题，宝安区印发国资监管“1+8”文件等，上线运行了社区集体经济综合监管服务平台。通过实施网格化智慧管理“一张网”，完善智慧廉政平台，对工程建设领域、资金密集领域、“三资”领域、“四长”岗位和行政执法领域严格监控，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的态势。

《报告》同时认为，“智慧宝安”模式实现了阳光政务，再造了行政流程，规范了权力运行，推动了廉政建设和反腐工作，实现了政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动，在塑造中国特色的新型智慧城市方面，积累了宝贵的经验。